I första delen i Ny Tids serie om nordisk politik i historisk belysning skriver Mirja Österberg om det nordiska samarbetets betydelse för formandet av den finländska välfärdsstaten.
Finland har fått mycket publicitet i och med de goda resultaten i OECD:s Pisaundersökningar under 2000-talet. Även om jämförelser är en grundläggande utgångspunkt i såväl Pisaundersökningar som i andra av OECD utförda undersökningar bör det noteras att den nordiska kontexten alltid spelar en avgörande roll då den finska pressen rapporterar om undersökningarna.
Traditionen att jämföra sig med de övriga nordiska länderna har en lång historia, som bland annat har påverkat utvecklingen av de nordiska ländernas välfärdsstater, men även konstruerat en föreställning om en nordisk socialpolitisk identitet. I både nordisk och internationell forskning har begreppet nordiska välfärdsstater blivit ett standardbegrepp som inkluderar Sverige, Norge, Danmark, Finland och Island. Särskild uppmärksamhet har begreppet fått inom akademisk forskning genom sociologen Gösta Esping-Andersens verk The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990).
I sin bok identifierar Esping-Andersen tre idealtyper av välfärdsstatsregimer, den konservativa, den liberala och den socialdemokratiska. Den konservativa välfärdstaten som anses finnas i Italien, Frankrike, Tyskland och Österrike är utmärkt av kyrkan och familjen som de centrala socialpolitiska aktörerna. Sociala förmåner är främst avsedda för lönearbetare med inkomstrelaterade ersättningar och baserar sig på idén att mannen skall vara familjens försörjare. I den liberala välfärdstaten är sociala förmåner anspråkslösa och behovsprövade och denna idealtyp anses vara dominerande i USA, Kanada, Australien och Storbritannien. De nordiska länderna karaktäriseras i sin tur av socialdemokratiska välfärdsstater där utmärkande drag anses vara principen om universalism i socialpolitiken, d.v.s. att socialpolitiska rättigheter är enhetliga och omfattar alla medborgare, med en stor och kostsam offentlig sektor som främst finansieras genom beskattning. Förutom detta anses kvinnorna ha en relativt stark ställning på arbetsmarknaden som domineras av förhandlingar mellan autonoma arbetsmarknadsparter. De nordiska välfärdsstaternas utveckling antas ha påverkats starkt av den socialdemokratiska arbetarrörelsen.
Principen om universalism inom socialpolitiken kom att representera en ny tidsera i socialpolitiskt tänkande. Socialpolitiken lösgjordes från fattigvården där den grundläggande normen var att sociala förmåner var avsedda endast för ”förtjänstfulla fattiga”, vilka definierades enligt vissa kriterier och uteslöt ovärdiga medborgare som t.ex. lösdrivare och alkoholister. Enligt den nya tankegången som baserade sig på universalism uppfattades sociala förmåner däremot som medborgarnas rättigheter. Finsk socialpolitik liknade under mellankrigstiden fortfarande i flera avseenden den som man hade tillämpat under autonomins tid. Tyngdpunkten låg fortfarande på det traditionella arbetarskyddet. Den första nordiska socialförsäkringen som hade drag av universalism var Sveriges folkpensionslag från år 1913. Den finska folkpensionslagen som stiftades år 1937 var i sin tur den första finska socialreformen som följde principen om universalism. Dess verkningar kom dock inte att kännas förrän efter andra världskriget. Andra exempel på tidiga finska socialreformer med universalistiska drag är lagen om barnbidrag (1948) och sjukförsäkringslagen (1964).
Senare har Esping-Andersens typologi över de socialdemokratiska välfärdsstaterna blivit kritiserad för att den bl.a. allt för starkt betonar socialdemokratins betydelse för utvecklingen av de nordiska välfärdsstaterna. Finska forskare har bl.a. poängterat den roll som Agrarförbundet, fr.o.m. år 1965 Centerpartiet, har haft för att man i vissa finska socialreformer har tillämpat principen av universalism.
Förutom detta har välfärdsstatsregimen blivit kritiserad för att den saknar analytiska kategorier om genus och inte tar i hänsyn skillnaderna mellan de olika nordiska ländernas välfärdssystem. Trots kritiken av Esping-Andersens typologi över välfärdsstater är den fortfarande en allmänt godkänd utgångspunkt för forskare inom välfärdsstatsforskning. De nordiska ländernas välfärdsstater har många gemensamma drag i en internationell jämförelse som ställer skillnaderna emellan dem i skuggan. Nordiska historiker har sålunda föreslagit att det är motiverat att tala om en Nordisk modell av välfärd med fem undantag.
Men även i det här sammanhanget blir uppfattningen av de nordiska välfärdsstaterna väldigt statisk då begreppet modell hänvisar till något oföränderligt. Ett mera fruktbart sätt att förhålla sig till de nordiska välfärdsstaterna kunde vara att uppfatta dem som invecklade system av olika socialpolitiska reformer som är ett resultat av utdragna politiska kamper. Dessa system kommer även i framtiden att vara föremål för kraftmätningar mellan olika aktörer då de kämpar för rätten att definiera socialpolitikens innehåll.
Ömsesidig jämförelse
Att de nordiska ländernas välfärdsstater ter sig lika beror inte endast på dessa länders geografiska läge. Enligt historikerna Pauli Kettunen och Klaus Petersen ligger förklaringen i den inbördes påverkan de nordiska länderna har haft på varandra genom nationsöverskridande aktivitet och influenser. Nordiskt socialpolitiskt samarbete har möjliggjort ett livligt utbyte av åsikter, ömsesidig inspiration, inlärning och efterlikning men även inbördes tävling om vilket av de nordiska länderna som har rätten att representera moderniteten. Samtidigt har de nordiska länderna bildat en kulturell enhet där praktiken att jämföra sig med varandra har producerat kunskap som sedan har utnyttjats bl.a. i lagstiftningsarbete.
Fastän den inbördes påverkan har lett till likheter mellan de nordiska ländernas välfärdssystem har den dock inte lett till identiska resultat. I processen då man har tagit lärdom av längre hunna länder har kreativ anpassning och översättning varit centrala drag. Niilo A. Mannio, det finska socialministeriets långvariga kanslichef åren 1922–1951, deltog i både nordiskt och internationellt socialpolitiskt samarbete i Nordiska socialpolitiska möten och den Internationella Arbetarorganisationen, International Labour Organization (ILO). I sina memoarer Sosiaalipoliitikon kokemuksia 50 itsenäisyysvuoden ajalta (1967) konstaterar han att han under sin karriär arbetade för att finsk sociallagstiftning skulle följa exemplen från ”mer utvecklade” länder. Enligt Mannio handlade det dock inte endast om att kopiera andra länders socialreformer, då ”andras lösningar kan fritt observeras och tillämpas”.
Praktiken att använda internationella jämförelser för att definiera den nationella politiska agendan var trots allt inget 1900-tals fenomen. Enligt Kettunen fanns det en tradition bland finska intellektuella sedan slutet av 1800-talet att försöka föregripa sociala problem genom att lära sig av mera industriellt utvecklade länders erfarenheter, lösningar och misstag. Denna ”perifera intellektuellas avantgardism” användes även senare av den finska arbetarrörelsen. I detta avseende utgjorde Norden en avgörande kontext då industriutvecklingen i Finland låg tiotals år efter de andra nordiska länderna med undantag av Island.
Den finska välfärdstatens ”guldålder” ägde rum under 1980-talet vilket var långt senare i jämförelse med de tre skandinaviska länderna Sverige, Norge och Danmark, där den motsvarande perioden inträffade under 1950-talet och fram till slutet av 1970-talet. Därmed antas de tre skandinaviska ländernas och speciellt Sveriges sociallagstiftning ha påverkat utvecklingen av finsk lagstiftning samtidigt som finska aktörer anses ha intagit rollen av passiva och tacksamma åskådare i nordiskt socialpolitiska samarbete. Det är som Anneli Anttonen och Jorma Sipilä skriver svårt att föreställa sig hur den finska välfärdspolitiken skulle se ut ifall det inte skulle ha existerat ett nordiskt samarbete på socialpolitikens område och ifall Finland inte skulle vara grannland med Sverige.
Internationellt
samarbete
Samtidigt som de nordiska jämförelserna har haft en betydelse för de nordiska välfärdsstaternas utveckling har Norden också varit en naturlig utgångspunkt från vilken de nordiska länderna har agerat då de befunnit sig på internationella arenor. Nordiskt samarbete inom internationella organisationer har existerat bl.a. inom Nationernas Förbund (NF), senare i Förenta Nationerna (FN) och i UNESCO. I alla dessa organisationer har nordiska aktörer använt Norden som en resurs för att åstadkomma önskade resultat.
Ett annat exempel är ILO, en autonom del av NF och senare FN, som fungerat som både en inspirationskälla och en arena för nordiskt socialpolitiskt samarbete. Nordiskt samarbete i ILO har existerat på tre olika nivåer, bland de nordiska ländernas regeringsrepresentanter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Detta beror på att ILO:s arbete baserar sig på tripartism vilket betyder att varje medlemsland har rätt till två regeringsrepresentanter samt var sin representant från de nationella centralorganisationerna för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.
ILO:s avsikt var att skapa en internationell sociallagstiftning genom att godkänna eller förkasta rekommendationer, resolutioner eller konventioner som man röstade om på ILO:s årliga konferenser. Huvudprinciperna för de praktiska socialpolitiska åtgärderna baserade sig på material som ILO hade samlat i medlemsländerna. Det faktum att ILO:s medlemsländer befann sig i olika stadier av industriell utveckling uppfattades inom ILO som ett bestående problem då man arbetade för en enhetlig internationell sociallagstiftning.
Det första nordiska socialpolitiska mötet som var avsett för de nordiska socialministeriernas representanter organiserades i Köpenhamn år 1919, innan och i anslutning till mötet i Washington samma år under vilket ILO grundades. De nordiska socialpoliska mötena fungerade därmed som en arena där representanter för de nordiska ländernas regeringar hade en möjlighet att tillsammans diskutera frågor som skulle behandlas på ILO:s agenda. Vad dessa möten även gav möjlighet till var att tillsammans utveckla nationella lösningar på gemensamma nordiska diskurser.
Precis som de nordiska regeringarnas representanter hade även nordiska arbetsgivare sitt nordiska samarbete som inleddes år 1907. Det nordiska samarbetet inom den nordiska arbetarrörelsen hade längre rötter från slutet av 1800-talet. Det var dock främst i och med grundandet av den Nordiska arbetarrörelsens samarbetskommitté (SAMAK) år 1932 som den nordiska socialdemokratiska arbetarrörelsens samarbete återupptogs efter 1920-talet. Den kommunistiska arbetarrörelsen hade sitt eget nordiska samarbete. Det intressanta var att då man i SAMAK diskuterade frågor anslutna till ILO utgick man såväl från de nordiska fackliga centralorganisationernas perspektiv, d.v.s. arbetstagarnas intressen, som från de nordiska socialdemokratiska partiernas perspektiv, varav vissa var ansvariga eller delaktiga i regeringsansvaret i de nordiska länderna. Därmed kunde t.ex. en och samma aktör vara representerad i de nordiska socialpolitiska mötena som socialminister samtidigt som han representerade det nationella socialdemokratiska partiet i SAMAK. Detta hade både sina för och nackdelar.
Förutom det formaliserade nordiska samarbetet i anslutning till ILO-frågor utvecklades det även personliga relationer över dessa organisationsgränser. Under den långa vistelsen på ILO:s konferens år 1919 umgicks t.ex. den Svenska Arbetsgivareföreningens (SAF) ordförande Hjalmar von Sydow och den svenska Landsorganisationens (LO) representant Herman Lindqvist fastän SAF och LO förde utdragna kamper på den nationella arbetsmarknaden.
Ett annat exempel är hur den finska ordföranden för Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund (AFC) Axel Palmgren utnyttjade sin personliga relation med det svenska socialministeriets tjänsteman Arthur Molin år 1934. Palmgren bad Molin skicka honom de nyaste förändringarna i svensk arbetsmarknadslagstiftning. Detta material hade Palmgren som avsikt att utnyttja i utarbetandet av ett nytt förslag för den finska olycksfallsförsäkringen. Palmgren var vid detta tillfälle både finsk riksdagsledamot för Svenska folkpartiet (Sfp) och ordförande för riksdagens socialutskott.
Det socialpolitiska
mötet 1931
Fastän de nordiska socialpolitiska mötena inte hade en offentlig och bindande status, kunde man under dessa möten diskutera gemensamma socialpolitiska frågor på basis av nationella erfarenheter och samtidigt göra försök för att finna en gemensam nordisk agenda angående internationella socialpolitiska frågor i ILO. Ett exempel på detta är hur man under det nordiska socialpolitiska mötet år 1931 i Stockholm diskuterade arbetslösheten som hade orsakats av den ekonomiska depressionen.
Utgående från mötets diskussionsprotokoll kan man konstatera att de nordiska representanterna diskuterade sina nationella problem inom en gemensam nordisk diskurs. Varje representant utgick från nationella utgångspunkter samtidigt som man under mötet blev ense om att man i alla de nordiska länderna följde samma principer för att bekämpa arbetslöshet, som kolonisation av befolkning till landsbygden, d.v.s. anskaffandet av jord för kolonisationsändamål, samt den s.k. arbetslinjen, d.v.s. statligt organiserade arbeten för arbetslösa med 20 procent lägre löner än på den fria marknaden. De lägre lönerna inom arbetslinjen motiverades genom att arbetslösa först letade efter arbeten på fria arbetsmarknaden innan de sökte sig till arbeten organiserade av staten. Denna princip tillämpade man i Sverige, Norge och Finland vid denna tidpunkt.
I Danmark tillämpade man inte principen om lägre löner i arbetslinjen vilket under mötet gjordes klart av det danska socialministeriets kanslichef Rudolf Lassen. Detta hindrade enligt Lassen inte att Danmark kunde delta i ett planerat gemensamt nordiskt framträdande för arbetslinjen i ILO. Lassen förklarade nämligen att man trots allt i Danmark delade principerna, d.v.s. ideologin i arbetslinjen, fastän man inte ville anpassa den på det märkliga villkoret med lägre löner. Därmed verkade det viktigt för Lassen att ha en möjlighet att ansluta sig till idén om något nordiskt i en internationell kontext.
Lassens beteende kan förklaras med hänvisning till det nordiska socialpolitiska mötets beslut år 1931, att för ILO gemensamt framställa arbetslinjen som ett mer fördelaktigt sätt att motarbeta arbetslöshet än en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönearbetare. ILO planerade nämligen att utarbeta en konvention om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönarbetare. I Danmark, Norge och Finland tillämpade man det s.k. Ghent systemet med fackligt organiserade frivilliga arbetslöshetskassor med statligt stöd. Formandet av en internationell konvention om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönearbetare var därmed inte av intresse för dessa länders regeringar.
I debatten om arbetslinjen år 1931 blir det också synligt att vissa finska deltagare utnyttjade gemensamt nordiskt agerande i ILO för att legitimera sina nationella sociala reformer. Det var nämligen Mannios förslag att forma en gemensam nordisk front för arbetslinjen i ILO så att ILO därmed skulle ge upp planerna på en konvention om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönarbetare. Därmed synliggörs att finska aktörer deltog aktivt i ett försök att konstruera en ”nordisk” socialpolitik för att påverka ILO:s arbete.
Samtidigt visar det att vissa finska representanter gjorde ansträngningar för att utnyttja en gemensam nordisk front för att åstadkomma internationella socialpolitiska normer som skulle legitimera finska socialpolitiska praktiker och reformer. Införandet av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönearbetare diskuterades nämligen i den finska riksdagen år 1932 på initiativ av det Finska socialdemokratiska partiet men förkastades. ILO i sin tur antog inte heller konventionen om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring för lönarbetare. Vad det nordiska socialpolitiska mötet år 1931 visar är hur nordiska aktörerna aktivt utnyttjade Norden som en resurs i internationella sammanhang.
Mirja Österberg
Skribenten är doktorand vid Centrum för Norden-studier som är en del av Institutionen för världens kulturer vid Helsingfors universitet.
