1,K

En demokratiskt vald metropolförvaltning skulle motverka segregationen mellan fattiga problemområden och rika statusområden samt råda bot på den växande bostadsbristen inom huvudstadsregionen, skriver Mika Helander.

Bostadsbristen i Helsingforsregionen har existerat redan länge. Tusentals människor köar till kommunala bostäder. Produktionen av hyresbostäder släpar efter och motsvarar inte efterfrågan eller överenskomna målsättningar. Människor bor trångt och betalar ockerhyror för sina bostäder. Kommunalt boende koncentreras till bestämda områden och stadsdelar, som är utsatta för socioekonomiska problem och marginalisering. Den nuvarande kommunstrukturen, med därtill hörande markplanering, utgör en viktig orsak till att bostadsmarknaden inte fungerar, eftersom kommunerna konkurrerar om ”goda skattebetalare”. En metropolförvaltning utvecklas nu som politisk lösning till frågan, och inom en snar framtid fattas beslut om markplanering, tomtreservering, bostadsproduktion och kommunalt hyresboende av en demokratiskt vald metropolfullmäktige.

Diskussionen om en metropolförvaltning tilltog kring år 2009 för att avvärja planer på kommunfusioner. Sammanslagningar föreslogs av centrala Helsingforspolitiker och ministrar, men ansågs av regionens andra beslutsfattare vara ett dödfött försök att lösa metropolområdets problem. Bostadsbristen, trafikplaneringen, trafikinvesteringarna, markplaneringen och segregationen mellan olika stadsdelar i regionen ansågs inte bli lösta inom ramen för en mastodontkommun, som skulle ledas från Senatstorget. Dessutom skulle megakommunen innebära enorma demokratiproblem, där distansen mellan folkvalda representanter och den vanliga kommunmedlemmen skulle bli ännu längre än vad som är fallet i de nuvarande stora städerna. Även serviceproduktionen skulle bli dyrare i ett Storhelsingfors. Metropolförvaltningen framfördes i detta läge som en önskvärd lösning till det akuta behovet av mer bindande samarbete i regionen. Den politiska processen har varit mångfacetterad och minst sagt besynnerlig. Motståndet mot kommunfusioner har sedan dess varit kompakt i så gott som alla andra kommuner än Helsingfors.

Under de senaste fem åren har ett antal utredningar genomförts om kommunstrukturen i huvudstadsregionen och om en eventuell metropolförvaltning, och i skrivande stund bereds en metropollag av en arbetsgrupp, som kom med ett delbetänkande i början av april. Diskussionen om metropolförvaltningen har gått het, men en stark och demokratiskt vald metropolfullmäktige framskrider nu sakta men säkert.

 

Instrument för demokrati

Debatten om metropolförvaltningen fick emellertid snabbt likadana karaktärsdrag som alla diskussioner om huvudstadsregionens samarbete haft under gångna årtionden. Alla former av djupare och mer förpliktande samarbete motarbetades. Bristande insikt i den historiska situationen och den aktuella politiska konstellationen förekom på olika håll. Många debattörer saknade förmåga att se skogen för träden, och diskussionen gick in på sidospår. Men starka ekonomiska intressen kring den fysiska planeringen spelade naturligtvis också in. En del centrala politiker försökte förhala och bromsa upp processen genom att avleda uppmärksamheten från de centrala frågorna. Längst ifrån varandra stod samlingspartisterna i Helsingfors och Esbo.

Ett aktuellt tecken på försöken att leda reformarbetet på sidospår var förslaget att metropolförvaltningen borde innehålla Nylands alla kommuner i stället för de planerade 16 kommunerna. Nylands förbunds ledande politiker Eero Heinäluoma (sdp) och Outi Mäkelä (saml) föreslog detta antagligen med syftet att trygga förbundets framtida ställning (HS 5.2.2014). Mindre kommuners representanter ville gärna att deras kommuner skulle införlivas i metropolområdet, trots att de huvudsakliga frågeställningarna som pockade på en lösning gällde den sociala och miljömässiga utvecklingen enkom i huvudstadsregionen. Men mindre kranskommuner borde delta för att förhindra solospel i markplaneringen.

Statsrådets utredning om metropolförvaltningen inbegriper nu 16 kommuner (Helsingfors, Esbo, Vanda, Grankulla, Kyrkslätt, Nurmijärvi, Hyvinge, Tusby, Sibbo, Kervo, Träskända, Mäntsälä, Vihtis, Riihimäki, Lojo, Borgå – en alternativ modell består av tio kommuner), som huvudsakligen utgör regionens pendlingsområde. Dessutom kommer ett antal kommunsammanslagningar att äga rum, med färre stora primärkommuner.  Hälsovårdsreformen har knappast några konsekvenser för kommunfusionerna i metropolområdet.

Metropolfullmäktiges huvudsakliga uppgift blir att lösa frågor i anslutning till markplanering, boende och trafik, det vill säga kärnfrågor för samhällsutvecklingen. Välfärdsinriktad basservice sköts däremot fortsättningsvis av primärkommunerna.

Enligt Finansministeriets arbetsgrupp för förundersökningen av metropolfrågan hör den dåligt fungerande bostadsmarknaden och bristen på bostäder till ett rimligt pris till områdets största problem. Bostäderna är klart dyrare i Helsingforsregionen än i resten av landet och trångboddhet är vanligare än i andra regioner. Det frivilliga samarbete som inleddes i början av 2000-talet av 14 kommuner i samband med förvaltningsstrukturreformen PARAS, hade också försökt lösa problemen med bostadsbristen i regionen, men avtalen om bostadsproduktion kunde inte hållas och målsättningarna förverkligades inte. Samtidigt har kranskommunerna fortsättningsvis haft en ökande inflyttning av ”goda skattebetalare” som har byggt sina egnahemshus i skogen och på åkrarna där billig tomtmark har funnits tillgänglig. Konkurrensen mellan kommunerna leder till att regionen saknar en balanserad utveckling.

Metropolförvaltningen får rätten att utforma bindande planer för bostadsproduktionen och markplaneringen. Markplaneringen blir följaktligen överkommunal med en metropolplan som ett nytt instrument för att kunna reservera tillräckliga områden för hyresbostäder. Metropolplanen kan därför bli ett viktigt demokratiinstrument i att förhindra den kommunalt stödda fastighetskapitalismen.

 

Segregation och obalans

Ett utvecklingsområde för metropolförvaltningen blir fusioneringen av de kommunala bostadsbolagen i huvudstadsregionen till något som kommer att kallas Helsingforsregionens bostäder, HRB. Hittills har det kommunala hyresboendet administrerats olika i de olika kommunerna, vilket sannolikt också kommer att innebära svårigheter i sammanslagningen av organisationerna. Men det faktum att tusentals människor står i kö för en kommunal hyresbostad och att det till exempel i slutet av år 2011 fanns upp till 5 000 bostadslösa i huvudstadsregionen, åskådliggör tydligt att nuvarande modell inte fungerar. En aktör som har övergripande ansvar och tillräcklig styrka behövs med andra ord. Dessutom har bristen på planlagd mark för hyresbostäder inneburit att kommunerna haft stora svårigheter att producera nya bostäder enligt de mål som intentionsavtalet för bostadsproduktion stakat ut för de 14 kommuner som berörs av avtalet.

Statsrådets metropolarbetsgrupp ansåg i sin förundersökning från ifjol att de överenskomna målsättningarna för bostadsproduktion (som man alltså inte lyckas uppnå, utan förblir 25 procent under den överenskomna mängden) är underdimensionerade med hänsyn till områdets bostadsbrist.

Följden av problemen med bostadsproduktionen har varit att områden med hänsyn till sociala förhållanden blivit klart olika och segregerade bland annat på en öst-västlig axel. Sysselsättningsgraden bland män varierar tydligt mellan å ena sidan östra Helsingfors och Vanda och å andra sidan Esbo (se karta). Esbo har i hög utsträckning satsat på ägarboende, medan Vanda och Helsingfors har en större andel hyresboende. Välfärden varierar mellan öst och väst på ett sätt som också har negativa effekter för människors trygghet, hälsa, ekonomi, lycka och inflytande, eftersom områden inverkar på individers och familjers levnadsförhållanden. Koncentrationen inom vissa områden är inte önskvärd för marginaliserade, men på sikt heller inte en välsignelse för välbärgade.

Segregationen innebär också att vissa områden har proportionerligt sett en större invandrartäthet. När dessa områden samtidigt har haft en högre andel sociala problem med hög arbetslöshet, låga inkomster, marginalisering och missbruksproblem, har en potentiellt riskfylld situation uppstått med interetniska konflikter som hotbild. Nykomlingar är inte välkomna bland priviligierade, men också i sammanhang med knapphet kan spänningar uppstå. En koncentration av invandrarna till bestämda områden pågår i Finland enligt samma mönster som i andra länder. Men utvecklingen mot ”invandrarghetton” kan ännu stoppas med hjälp av aktiva insatser för ett blandat bostadsbestånd i alla områden.

 

Gemensam bostadspolitik

Vår forskning om temporär utländsk arbetskraft inom byggbranschen, busstrafiken och servicesektorn har illustrerat hur människor bor bland annat i tillfälligt barackboende. Bostaden delas av minst fyra skiftesarbetande personer, som var och en betalar över 600 euro i månaden i hyra till sin arbetsgivare. Arbetsgivaren kan på detta sätt kringgå kollektivavtalets stipulationer om minimilön, genom att den anställda måste återbära en del av lönen i form av ockerhyra. Vissa har varit tvungna att bo i bilar och husvagnar på bussdepåer. Bristen på förmånliga hyresbostäder nära arbetsplatserna leder också till väldigt långa arbetsresor, speciellt för lågavlönade med serviceyrken. Boendet måste därför bli mer diversifierat i alla områden, med ett tillräckligt utbud av förmånliga hyresbostäder överallt, utan att problemen och de stora utmaningarna koncentreras inom samma områden. Socialt utsatta områden är för tillfället även i stor utsträckning berövade på politisk representation.

Metropolförvaltningens uppgift kommer bland annat att vara administrationen av hyresboendet i området. Detta gäller såväl beställar- som produceraransvaret. Sannolikt kommer detta att innebära en nyorganisering av det kommunala boendet, med organisationsfusioner och en gemensam allokering av bostäder och antagning av hyresgäster som följd.

Detta tycker förstås inte alla om, och exempelvis sannfinländarnas Esbopolitiker Jukka Kilpi argumenterar på ett skenanalytiskt, men förvirrat sätt mot metropollösningen genom att påstå att metropolförvaltningen innebär en förskjutning av bostadspolitiken från kommunerna till staten, vilket enligt Kilpi gör hyresboendet dyrare. Det finns inga planer på att hyresboendet överförs till allmännyttiga, dyrare bostadsproducenter i samband med metropollösningen. Finansieringen av metropolens gemensamma bostadsproduktion kan tryggas genom kommunala betalningsandelar, såsom för tillfället sker inom samkommunerna HRT (Huvudstadsregionens trafik) och HRM (Samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster), eller genom att den finansieras med metropolförvaltningens egna skatteintäkter. Däremot kan man vänta sig att en ökad tillgång på planerad tomtmark för hyresbostäder också sänker allmännyttiga bostadsproducenters, till exempel VVO:s och Sato:s, hyresnivåer.

Bostadsproduktionens geografiska lokalisering borde också följa ekologiskt hållbara riktlinjer, vilket i praktiken innebär relativt tät bebyggelse invid spårbunden trafik. Detta innebär exempelvis byggande av nya bostäder längs med norra stamlinjen, kustbanan och metrolinjen både mot norr, öst och väst. Sådana områden som Hista i nordvästra Esbo bör däremot inte byggas, eftersom det leder till ökad bilism och ännu större trafikstockningar än vad som är fallet idag. För tillfället sträcker sig trafikstockningarna längs med riksväg 1 på morgnarna ända till IKEA i Esbo. En bindande regionplan som görs av metropolfullmäktige kan förhindra kommunernas opportunism att planera stora bostadsområden mitt i ingenstans långt från all service och spårbunden trafik.

 

Valdistrikt och närdemokrati

Varför behövs då en metropolförvaltning? Hittills har regionens gemensamma ärenden skötts genom frivilligt samarbete eller genom samkommuner. I samkommunerna har beslutsfattandet skötts av mycket indirekt valda representanter, som förhandlats fram inom partierna mellan olika kommuners partiorganisationer och mellan partierna inom regionen. Beslutsfattarna har därför blivit ansiktslösa och mycket distanserade från regionens invånare. De politiska linjedragningarna och utvecklingsvägarna har heller inte skötts av någon instans. Stora delar av det som borde beslutas genom en demokratisk politisk process har blivit förvaltningspraxis om att trafikera avfall, vatten och bussar. Större trafik- och miljöprojekt, med politiska prioriteringar och vägval har inte kunnat genomföras med en sådan förvaltning. Bostadsbristen har fått kvarstå i årtionden i det relativt glesbebyggda området, utan att någon har kunnat råda bot på den. Kommunerna har levt i symbios med fastighetskapitalismen.

En demokratisk, genom direkta val utsedd metropolfullmäktige med uppgift att göra bindande politiska linjedragningar är en lösning i detta sammanhang. En sådan fullmäktigeförsamling löser demokratiproblemet, så länge Helsingfors dominans och kravet på publicitet och kändisskap på riksnivå kan motverkas genom till exempel en valdistriktsindelning. Lagberedningen har tyvärr inte förstått detta utan föreslår i sin mellanrapport endast ett valdistrikt. Detta kommer att innebära ett problem när det gäller att åtskilja Helsingforspolitik, metropolpolitik och rikspolitik, eftersom helsingforsiska rikskändisar kommer att ha så stort försprång i valkampanjerna. En valdistriktsindelning är därför central för att få metropolfullmäktige att fungera på ett representativt sätt. Det folkvalda representantskapet kommer att kunna ta beslut om viktiga riktlinjer för regionens utveckling, för finansieringen av olika reformer och det kommer att agera som en gemensam röst i förhållande till staten.

Utöver en demokratiskt vald metropolfullmäktige behövs även en utveckling av lokaldemokratin, som utvecklar närområdets fysiska planering, serviceutbud och miljöfrågor. Också primärkommunerna behövs fortsättningsvis framförallt för skötseln av primärhälsovården och utbildningen.

Olof Palme myntade i tiderna uttrycket ”politiken är det möjligas konst”. Inom sociologin har samma idé lyfts fram genom begreppet möjlighetsstruktur. Det är möjlighetsstrukturen och kunskapen om denna som avgör huruvida en reform eller en idé har framgångsmöjligheter. Metropolförvaltningens framväxt hänger ihop med en möjlighetsstruktur och en förmåga till (kalkylerande) omdöme bland beslutsfattarna. Möjlighetsstrukturen består av stora utmaningar för det finländska samhället och Helsingforsregionen, av de långvariga problem som inte har kunnat lösas med nuvarande kommunstruktur och -samarbete samt framförallt av oviljan att gå in för kommunfusioner.

 

Mika Helander
är sociolog

 

Källor:

Metropol för oss alla. Metropolområdets förhandsutredning – utredarnas förslag om alternativ och en rekommendation, 28.2.2013
Sakari Kainulainen: Segregaatio metropolialueella, 11.12.2013
Toimivat palvelut, vahvat yhteisöt Metropolihallinto, Metropolihallintoa valmistelevan työryhmän väliraportti 1.4.2014