Utmaningarna hopar sig för det Europaparlament som väljs i vår. Det gäller att realisera demokratiska beslutsformer och utveckla parlamentets befogenheter mot ökad parlamentarism. Men förverkligandet av demokrati på EU-nivå begränsas inte bara till parlamentets roll. Förväntningarna på ökad öppenhet i beslutsprocessen som fanns efter senaste parlamentsval väntar ännu på att infrias, skriver Anna-Karin Friis.
Vårens Europaparlamentsval har lanserats som en vattendelare i och med att det nyvalda parlamentet ska fylla en större roll i utnämningen av nästa ordförande för EU-kommissionen. Det har setts som ett led i förverkligandet av parlamentarism på EU-nivå. Ändå är det inte frågan om att kommissionsordföranden skulle bli parlamentariskt ansvarig i egentlig mening; tvärtom ser ledande EP-ledamöter att kommissionens ledning fortfarande befinner sig utom räckhåll för parlamentarisk ansvarighet. Egentligen handlar det om att de nya parlamentsledamöterna ska legitimera ett val som gjorts upp på förhand mellan tre kandidater, alla väletablerade ledande kabinettspolitiker i EU-kretsar sedan flera årtionden tillbaka.
Kommissionsordförandekampen har ett starkt federalistiskt uttryck och styrs av de tre största politiska grupperingarna för att profilera och popularisera EU-institutionerna, trots att EU-kommissionen ändå utses av EU-ländernas regeringar och inte i folkval. Även inom parlamentet har processen ifrågasatts, inte minst för att de ledande partierna med hjälp av EU-finansiering generar toppstyrda kampanjer fixerade kring person.
– Jag är väldigt skeptisk till att ha de här tre kandidaterna, konstaterar Mikael Gustafsson, svensk EP-ledamot för Vänsterpartiet.
– Det är jättekonstigt. Jag gillar det inte, för kommissionen är inte ens indirekt vald, utan in-indirekt, otroligt långt från folket! Det handlar om att legitimera kommissionen.
Kandidaterna
Tyder man brysselogin rätt så har de konservativas Jean-Claude Juncker, ordförande för finansministrarna i eurozonen i nästan tio år, redan etablerat sig som vinnare. I debaclet kring gemenskapsvalutan och förutsättningarna för den europeiska monetära unionen har Juncker inte gjort sig känd för att genuint debattera politiska alternativ. Hans uttalanden inför Europaparlamentet har varit schablonmässiga meddelanden om på förhand fattade beslut, som strävat efter att förankra den ekonomiska åtstramningspolitiken. Inget tyder på att Juncker skulle hysa en genuin förståelse för att utveckla Europaparlamentets roll till att förverkliga politisk ansvarighet i en parlamentaristisk tradition inför ett folkvalt organ.
Socialdemokraten Martin Schulz har gjort sig känd för sina högljudda och storvulna yttranden där han kräver mera maktkoncentration till EU-nivå och en allt större EU-budget. Under sin talmansperiod har han centrerat parlamentets arbete till talmanskonferensen och grupp- och utskottsordförandeskapen, en hierarki som skapats på bekostnad av den enskilda ledamotens politiska mandat och integritet. De liberala partiernas Guy Verhofstadt hör till en inflytelserik gruppering av europeiska federalister som förespråkar en ”postnationell” europeisk federalstat med förstärkt EU-administration av ländernas statsfinanser och mera EU-dominans internationellt. Av de övriga partigrupperingarna ifrågasätter vänstern och två av de konservativa grupperna i EP hela processen och har inte ställt upp några kommissionsordförandekandidater. De gröna har huvudkandidaterna José Bové och Ska Keller.
Det är ju bluff och båg och ett lurendrejeri, säger Carl Schlyter, EP-ledamot för svenska Miljöpartiet, om den pågående ordförandekampanjen.
– Man underskattar väljarna om man tror att valet kan reduceras till en kapplöpning mellan kandidater som folk aldrig hört talas om. Det är fel sätt att föra kampanj på. Det spelar stor roll vem som sitter här, det är inte bara ett val mellan partier utan ett strikt personval i respektive land.
Utsikter för reform
Det så kallade Lissabonfördraget, uppföljaren till det konstitutionella fördraget som förkastades i folkomröstningarna i bland annat Frankrike och Nederländerna år 2005, har under de senaste fyra åren gett parlamentet medbestämmande inom flertalet sektorer, men även gjort parlamentsarbetet mera tungrott och framför allt lett till paradoxen att de flesta kompromisser om förordningar och direktiv ingås efter parlamentets utskottsmangling men före diskussion i plenum. De ingås som en kompromiss i en liten krets av föredragande ledamöter, utskottsordföranden, vicetalmän och representanter från ministerrådets EU-ordförandeskap. De här så kallade uppgörelserna i första behandling har blivit regel snarare än undantag. Beslutsgången har konsoliderats i förfaranden som görs upp enligt de politiska gruppernas inflytande, genom kompromisser inom parlamentet inför förhandlingarna med tjänstemannaväldet i ministerrådets arbetsgrupper.
Generellt fungerar demokratin dåligt i Europaparlamentet, kommenterar Mikael Gustafsson.
– Omfattningen av dokument är alltför stor! Det är väldigt mycket hemlighetsmakeri. Ett stort problem är att man inte vet vem som påverkar vem. Man sitter i hemliga rum och ser turvis till att saker blir läckta. I sig är det industrin och näringslivet som styr.
Avgörandena i första behandling är anti-demokratiska, de driver med parlamentets verkliga roll och reducerar den, menar Miljöpartiets Carl Schlyter.
– Man röstar bara om en förhandsuppgörelse och det sker i 85 procent av alla ärenden!
Det är en utveckling som fött en egen institutionell drivkraft, inte minst för att vissa lagstiftningspaket, istället för att vara riktgivande, är oerhört detaljerade. Mikael Gustafsson jämför EP-processen med den legalistiska traditionen i Skandinavien: en lag som antagits i riksdagen ger den politiska riktningen för förordningar och reglering, som sedan tolkas och genomförs av myndigheterna.
– Här i Europaparlamentet röstar man istället i galet mycket detaljer och beredningen blir i händerna på tjänstemän. Ledamöterna kan inte täcka allt, det blir inte bra, säger Gustafsson.
– Man fattar till stor del dåliga beslut. Vi får handlingarna väldigt sent och inte alltid översatta till rätt språk, utan på engelska och då kan det vara jättesvårt att se innebörden och vad som ligger bakom detaljerna.
Carl Schlyter har bland annat krävt bättre tillgång till dokument under beredning.
– Det har gått bakåt med öppenhet och insyn efter EU-utvidgningen.
De nya medlemsländerna saknar en offentlighetstradition och det återspeglas i EU-samarbetet.
Den kommande EU-kommissionen, som ska tillträda i november, och det nya Europaparlamentet borde utveckla ett nytt paradigm för öppenhet och tillgänglighet, både vad gäller dokument och vad gäller beslutsprocesser. Trots att allmänt hållna principer om transparens ingick i det reviderade EU-fördraget, som trädde i kraft för fyra år sedan, förverkligas inte handlingars offentlighet.
– Alla kommissionens åsikter under beredningen borde bli offentliga. Öppenhet är otroligt viktigt, säger Schlyter.
Lobbyismens gissel
Intresserepresentationen i Europaparlamentet har tagit sådana dimensioner att den genskjuter lagstiftningsprocessen; ifall den föredragande ledamoten, den så kallade rapportören, har ett gott öra till någon intresserepresentant kan det urvattna uppgörelsen mellan de politiska partierna. Lissabonfördraget tjänade snarare som en signal för att attrahera de så kallade lobbyisterna till parlamentet; det extraparlamentariska inflytandet har tilltagit och parlamentsbyggnaden förvandlats till ett mässcentrum där industriförbund för alltmer flagranta kampanjer.
Enligt Schlyter borde den så kallade lobbyismen regleras i ett obligatoriskt register och alla dokument som de åberopar borde vara offentliga
Ett frivilligt lobbyregister, där organisationerna ska uppge vem och vad de arbetar för och hur stor budget de har, har tillämpats i några år, men kommer inte att bli obligatoriskt ännu på flera år. En seriös ansats att tackla intresserepresentanterna skulle kräva att uppgifterna kontrolleras och felaktigheter sanktioneras, men EU-kommissionen vägrar tackla frågan. Mycket handlar om parlamentarikernas egen etik. Vissa har under den här valperioden visat sig benägna att föreslå lagändringar mot mutor och tendensen att kritiklöst omsätta lobbyargumenten är tveklös. Lobbningen penetrerar alla skeden i lagstiftningsprocessen i Bryssel, från EU-kommissionens sakkunnigutskott via halvoffentliga konsultationer, seminarier och konferenser till medlemsländernas tjänstemän.
Maktfördelningen
Parlamentet har fört en lång kamp för rätten att granska verkställande beslut och delegerade akter, som fattas av utskott tillsatta av EU-kommissionen bestående av både tjänstemän och näringslivsrepresentanter. I praktiken kan parlamentet inte ändra i genomförandeakterna och fortfarande saknar allmänheten helt insyn i kommittéernas arbete.
Det finns inte tillräcklig parlamentarisk granskning, säger Schlyter. Han menar att användningen av EU-budgetmedlen borde kontrolleras bättre.
– Det brister i den journalistiska granskningen också, inte minst för att debatten är begränsad till 28 nationella debatter.
Mammutprocesserna med lagtekniska detaljmanglingar dygnet runt tjänar överstatlighet som politiskt syfte, inte minst för att EU-förordningarna ska överföras direkt i respektive medlemsland, medan direktiven tillämpas med diskretion och visst handlingsrum i varje land. Kravet på detaljstyrning är i sig tendentiöst.
Om man är federalist och överstatlig så vill man säkert ha europeiska myndighetsbeslut, konstaterar Mikael Gustafsson.
Men man ska inte lägga detaljerna i lagstiftningen, utan lämna tolkningsrum. Problemet med förordningarna är att de ska överföras direkt, medan direktiven istället låter länderna genomföra besluten.
– EU lägger sig i för mycket saker och vi behöver inte alla detaljer; låt EU:s makt minska och medlemsstaternas makt öka genom att man i EU bara stiftar ramlagar och låter bli förordningar!
Kommissionens och parlamentets roll
Tankemässigt finns det en splittring i huruvida man ser kommissionen som ett icke-partipolitiskt verkställande organ och huruvida trycket mot ett parlamentariskt system förutsätter att kommissionärerna inte bara återspeglar partipolitiken i hemlandet utan också i Europaparlamentet, som då skulle ha en organiserad opposition. Kommissionen ser i vissa hänseenden sig själv som en EU-regering, men den förståelsen har undergrävts i och med att statsministermötena institutionaliserats till Europeiska rådet och att det finns en ständig rådsordförande. Kommissionens roll har reducerats i den ekonomiska politiken, där regeringarna tillämpar ett mera mellanstatligt tillvägagångssätt. Ordföranden för den så kallade eurogruppen, eurozonens finansministrar, är inte ansvarig inför parlamentet.
Trots att EU-ordförandeskapet och rådsordföranden, i över ett halvår ännu belgaren van Rompuy, har en formell roll i att informera parlamentet om den politiska beredningen är det inte liktydigt med parlamentarisk ansvarighet eller ens garanterad parlamentarisk insyn. Eftersom parlamentet saknar initiativrätt kan dess funktion inte riktigt jämställas med en nationell folkförsamling. I tvisten om Europaparlamentets två säten i Bryssel respektive Strasbourg finns det fortfarande ingen utsikt till lösning; majoriteten av ledamöterna vill avskaffa Strasbourg, vilket Frankrike hårdnackat motsätter sig.
I och med formaliseringen av Europaparlamentets roll har lagstiftningsprocessen blivit alltmer tungrodd, inte minst för att det involverar så många aktörer och intressenter. Faran med den ständigt evoluerande doktrinen om maktfördelning är att det sker en enorm misallokering av resurser och att det blir en ständig dragkamp mellan institutionerna i de olika ärendena. Under EU-budgetförhandlingarna i fjol utmärkte sig en majoritet av parlamentarikerna för att yrka på allt större budget och genom att förankra sin ställning gentemot medlemsländernas tjänstemannastyrning. EU:s demokratiska underskott kan inte enbart betraktas med hänvisning till parlamentet. Det att EU står för mest initiativ till lagstiftning och att en stor del av lagberedningen sker i Bryssel innebär fortfarande att det har skett en kolossal maktöverföring till EU-nivå utan explicit samtycke bland väljarkåren i de flesta länder. EU:s krav på budgetbalans och andra så kallade krisåtgärder har ytterligare tärt på EU-ländernas demokratiska suveränitet.
Anna-Karin Friis
