Emma Strömberg granskar hur idén om incitament styr arbetslöshetspolitiken – med gruvliga följder.
Arbetsmarknadsstödet och andra sociala förmåner har skurits ner, i syfte att öka incitamentet att ta sig ut på arbetsmarknaden. Om det lyckas ökar sysselsättningen, och den ekonomiska tillväxten gör livet bättre för alla – även för dem som drabbas av nedskärningarna.”
Såhär stod det i en ledare i Helsingin Sanomat (9.1.2025).
Petteri Orpos regering har presenterat nedskärningar i socialskyddet, inte bara som sparåtgärder, utan också som en del av regeringens syssel-sättnings- och tillväxt-politik. Nedskärningar i arbetsmarknadsstödet och bostadsbidraget har ansetts öka incitamenten för att ta emot heltidsarbete: Genom att försämra bidragstagares ekonomiska situation kommer de att motiveras att söka heltidsjobb, vilket i slutändan leder till en förbättrad levnadsstandard för dem. Det är en win-win-situation: bättre för samhällsekonomin och bättre för de tidigare bidragstagarna som tack vare regeringens uppmuntran (piska) tagit sig ur arbetslösheten.
Inga av regeringens utlovade sysselsättningsmål har förverkligats. Ändå figurerar idéer (både i politiken och i media) om att man sänker arbetslösheten genom att påverka individens villighet att ta anställning. Hur blev incitament en bärande idé inom sysselsättningspolitiken och vilken människosyn speglar den?
Ett arv från laman
Den finländska professorn i socialpolitik Raija Julkunen har skrivit mycket om de socialpolitiska reformerna i Finland efter den ekonomiska recessionen i början av 1990-talet. Laman innebar slutet på en 30-årig expansionsfas för välfärdsstaten. Under recessionen steg arbetslösheten till rekordnivå (nästan var femte finländare i arbetsför ålder var arbetslös). Detta innebar att kostnaderna för socialskyddet ökade samtidigt som skatteintäkterna minskade och en skuldkris hotade statsfinanserna.
Nödvändigheten i att se över statens utgifter sammanvävdes med en oro över att socialskyddet var så högt att det inte uppmuntrade till att ta emot arbete. Det är här som mantrat ”det ska löna sig att arbeta” introduceras i den politiska diskursen.
Enligt Julkunen var den ekonomiska krisen en förevändning för att driva igenom ideologiskt färgade reformer som gick utöver krishanteringen i egentlig mening. Redan på 80-talet hade nya ideologiska vindar blåst från Storbritannien och USA. Staterna ska inte styra ekonomin, som bör verka fritt på en öppen global marknad. Därmed sattes arbetskraftens internationella konkurrenskraft under lupp: är lönerna konkurrenskraftiga? Är arbetskraften tillräckligt flexibel? Och då hamnade de sociala förmånerna också i korselden.
Enligt en sträng ekonomisk linje beror arbetslöshet på att priset på arbete är för högt (alltså lönerna). Och som vilken annan produkt på marknaden behöver arbetssäljarna (arbetstagarna) anpassa priset till efterfrågan hos arbetsköparna (arbetsgivarna). Ett alltför generöst socialskydd rubbar enligt den här synen marknadsmekanismerna som skulle göra att arbetsköparen och arbetssäljaren hittar varandra.
Ett element i omformningen av välfärdsstaten var att individens eget ansvar för sin försörjning och arbetssituation började betonas mer. Istället för att fokusera på strukturella faktorer till arbetslöshet gled den politiska diskursen över till en ”individfokuserad incitamentspolitik”
Ett element i omformningen av välfärdsstaten var att individens eget ansvar för sin försörjning och arbetssituation började betonas mer. Istället för att fokusera på strukturella faktorer till arbetslöshet gled den politiska diskursen över till en ”individfokuserad incitamentspolitik”, som Julkunen skriver i Suunnanmuutos. 1990-luvun sosiaalipoliittinen reformi Suomessa.
Sociala förmåner knöts i högre grad till tidigare löneinkomster vilket har skapat en större klyfta mellan dem som är en del av arbetsmarknaden och fortfarande har ett gott skyddsnät som fångar upp dem om de blir sjuka eller arbetslösa och dem som står utanför arbetslivet, och är beroende av minimistöden. Nu planerar regeringen en tvåprocentig sänkning av utkomststödet, som är den sista utvägen när man inte är berättigad till andra förmåner.
Välfärdsstatens idé var att alla människor ska kunna leva ett värdigt liv, och samhället träder in när individen inte själv har förutsättningar för detta. Men som en del av omformningen av välfärdsstaten efter 90-talet börjar arbete ses som – och i praktiken bli – den enda förutsättningen för ett drägligt liv. Denna ”arbetsideologi” syns också starkt i den nuvarande regeringens politik; utgångspunkten är att arbete är det enda som kan (och kanske det enda som ska?) garantera en rimlig levnadsstandard – och därför är det viktigt att ”hjälpa” människor bort från bidragsberoende och in i arbetslivet.
Så hur ser arbetsmarknaden ut idag, två år in i regeringsperioden?
Regeringens målsättning var att skapa 100 000 nya jobb, men istället har antalet arbetslösa stigit med flera tiotals tusen, samtidigt som antalet lediga jobb minskat i motsvarande grad. Sänkningen av bostadsbidraget, och slopandet av det skyddade beloppet på 300 euro som man får tjäna utan att det påverkar bidragsnivån, har inte som regeringen påstått gjort att människor övergått från deltids- till heltidsarbete, utan endast lett till att tiotusentals fler, däribland barnfamiljer, har hamnat under fattigdomsgränsen. Institutet för hälsa och välfärd publicerade i mitten av augusti en uppmärksammad rapport där de beräknat att antalet barn som lever i familjer i relativ fattigdom (vars inkomster underskrider medianinkomsten med 60 procent) har ökat med 27 000. Endast en månad senare, i mitten av september, publicerade Social- och hälsovårdsministeriet en rapport där de beräknat att det egna ministeriets nedskärningar gjort att antalet fattiga barn ökat med över 30 000.
Medier upprepar regeringens retorik
I en ledare i Hufvudstadsbladet (1.9) kritiserar Ingemo Lindroos regeringen för att öka barnfattigdomen. Hon konstaterar att det är nedskärningarna i arbetslöshetsunderstödet och bostadsbidraget, i kombination med högre levnadskostnader som är den största orsaken till att allt fler barn lever i fattigdom.
Men hon fortsätter:
”Regeringens tanke har varit att sänkta bidrag ska sporra fler låginkomsttagare till att arbeta mer, vilket i bästa fall skulle leda till en högre levnadsstandard för fler barn. Det är en bra tanke att fler unga skulle få växa upp med förebilden att vuxna går till jobbet.
Men reformen har inte haft den positiva effekten, åtminstone inte mitt i lågkonjunkturen. Det är svårare att hitta ett lämpligt arbete och alla klarar inte av att söka jobb på grund av hälsoproblem.”
Både ledaren i Helsingin Sanomat som citerades i början av den här texten och Hufvudstadsbladets ledare ger sken av att detta – att sänkta bidrag i slutändan leder till bättre levnadsstandard – åtminstone i teorin kunde fungera.
Regeringen beskyller den nu rekordhöga arbetslösheten på konjunkturläget (som regeringen inte heller anser sig ha någon andel i). Också ledarskribenterna implicerar att lågkonjunkturen kan vara en faktor. Det är en sak att konstatera att minskningen av antalet lediga jobb delvis har att göra med yttre faktorer som regeringen inte rår på, men att tänka att sänkta minimibidrag i ett bättre konjunkturläge skulle lyfta människor ur fattigdom är en annan.
Har man då hjälpt människor ur fattigdom och till större självständighet och kontroll över sitt liv, eller har man bara skapat mer billig arbetskraft?
Det är klart att om man är medel- eller höginkomsttagare kan det vara en mycket dålig deal att ta första bästa jobb som vårdbiträde istället för att leva på det inkomstrelaterade arbetslöshetsunderstödet. När tiden för det inkomstrelaterade stödet förkortats kommer personen snabbare till den punkt där det finns incitament att ta ett jobb i en lägre inkomstklass.
De som får till exempel bostadsbidrag lever dock inte gott på inkomstrelaterad dagpenning. Här handlar det om att man tänker sig att man kan lyfta människor ur fattigdom genom att först göra det ännu sämre för dem. Och frågan är: hur ska det här fungera?
Om bidragen sänks till en sådan nivå att det är omöjligt att få mat på bordet och tak över huvudet tvingas människor förstås att försöka hitta någon lösning. Och om det finns desperata människor kan det uppstå en låglönemarknad, och vi kan börja se gatuförsäljare, ökad prostitution, etcetera. I dag utnyttjar gig-ekonomin dem som samhällets skyddsnät inte fångar upp.
Men det här leder ju bara till en ny (eller större) klass av fattiga arbetare, en underklass som trots arbete har svårt att klara sig ekonomiskt och vars arbete inte ger trygghet på grund av atypiska arbetsförhållanden.
Har man då hjälpt människor ur fattigdom och till större självständighet och kontroll över sitt liv, eller har man bara skapat mer billig arbetskraft?
Det senare kanske regeringen inte har något emot, men det är knappast det som ledarskribenterna explicit förespråkar. Mina exempel med de två ledartexterna visar dock hur lätt det är för en viss ekonomisk diskurs att få fäste och börja upprepas även i media, utan att det rimliga i påståendena granskas närmare.
Individens lathet eller passiverande system?
Det stämmer förvisso delvis att vårt socialsystem är passiverande: Det är byråkratiskt krångligt att ta emot korta jobb, dessutom riskerar den ekonomiska nyttan att bli väldigt marginell när stöden sjunker i motsvarande grad. (Det senare har regeringen sett till genom slopandet av det skyddade beloppet på 300 euro, vilket jag nämnde ovan.)
Skiljelinjen går dock mellan tolkningar av bidragssystemets passiverande effekt: högern tenderar att se ”flitfällorna” som ett uttryck för bidragstagarens arbetsskygghet, medan vänstern ofta uppmärksammar det krångliga byråkratiska system som tvingar människor in i en destruktiv passivitet.
Som jag försökt visa är det logiskt märkligt att tro att människor i slutändan skulle uppnå en högre levnadsstandard genom att man först försämrar deras situation. Empirin från den här regeringsperioden bekräftar detta.
Forskarna Matti Kortteinen och Hannu Tuomikoski konstaterade redan år 1998 i sin bok om långtidsarbetslöshet i kölvattnet av recessionen att en bidragsåtstramande incitamentspolitik inte vilar på empirisk grund. De skriver: ”Det är möjligt att fråga sig om talet om incitament kan vara en ideologi för de välbeställda, genom vilken de – eller deras representanter – rättfärdigar en politik som gynnar dem själva, det vill säga att besparingarna riktas mot de svagare.” Detta är en träffande beskrivning av regeringen Orpos politik, över tjugo år senare.
Foto SMK / Brueghel d.ä.
