EU:s handels- och investeringsavtal med USA framskrider trots en bred skepsis vad gäller både processen, den vilseledande informationen och den framtida tillämpningen av ett eventuellt avtal. Ifall avtalet ingås kan det få drastiska följder för den europeiska miljö- och livsmedelsregleringen, men också för demokratin, skriver Anna-Karin Friis.
Efter att världshandelsorganisationen WTO:s Doha-runda bröt samman sommaren 2008 har EU förhandlat fram bilaterala frihandelsavtal, bland annat med Sydkorea och Kanada, och strävat efter ett regionalt avtal med Mercosur-länderna i Latinamerika. Den amerikanska administrationen har arbetat för det så kallade Stillahavsavtalet, TPP, som skulle omfatta bland annat Kanada, Chile, Australien, Japan och Vietnam. Där tillämpas samma principer som i förhandlingarna med EU, det vill säga ambitionen går långt utöver de tidigare tullavtalen, där man sänkte tulltariffer och införde handelskvoter. Den nya generationens frihandelavtal förstärker liberaliseringen ytterligare genom mekansimer som ger privata investerare inflytande över handelsparters lagstiftning och reglering och omöjliggör vissa marknadsåtgärder.
Det transatlantiska handels- och investeringspartnerskapet (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) bygger inte på en harmonisering av lagstiftningen utan på principen om ömsesidigt erkännande av varor och tjänster. Det här skulle i sig innebära en drastisk förändring eftersom det förutsätter ett erkännande av till exempel jordbruksprodukter enligt samma standard som gäller i USA, i och med att varorna ges tillträde till den europeiska marknaden på samma villkor som om de hade producerats enligt europeisk detaljstandard. Avtalet skulle ge ett oklart rättsläge i och med att det kan urholka mycket av EU:s minimistandarder och säkerhetsföreskrifter. I fall avtalet ingås skulle det leda till en kapplöpning mot bottnen, konstaterar bland andra Joseph Stiglitz, som menar att det blir den lägsta gemensamma standarden som gäller för konsumenterna på den framtida transatlantiska marknaden.
Marginell nytta
Ekonomiskt sett är avtalet inte det universalmedel som man från EU-komissionen låtit förstå: dels bottnar de ekonomiska analyserna i orealistiska scenarier, dels är risken att den amerikanska exporten till EU ökar betydligt mera än exporten från Europa. En tysk analys pekar på att avtalet inte leder till att det uppstår ny handel, utan till att existerande handelsrelationer ersätts med amerikansk import, till exempel så att tysk import från Sydeuropa utkonkurreras och handeln mellan EU och andra länder, såsom Maghreb-området i Nordafrika, äventyras.
Det är oklart om avtalet alls kommer till stånd eftersom det tidsmässigt är begränsat till den nuvarande EU-kommissionens mandat, som gäller fram till november, och till valkampanjen för mellanårsvalet i USA, också det i november. Dessutom förhåller sig USA:s kongress kritiskt till Obama-administrationens handelsagenda. Kritiskt förhåller sig också Europaparlamentet i sin nuvarande sammansättning samt parlament och folkförsamlingar i olika EU-länder, som inte ens har informerats om avtalsparten USA:s krav. Klart är att EU-kommissionen varit villig till betydande eftergifter, medan USA:s handelsrepresentant inte garanterar europeiska produkter och tjänster motsvarande tillträde till den amerikanska marknaden. I februari kom EU-kommissionen med ett bud om att slopa tulltarifferna på nästan all import från USA, med undantag för köttimport och en övergångstid för import av vissa fordonstyper, medan USA inte parerat med ett lika förmånligt erbjudande.
Tanken på ett transatantiskt avtal har luftats sedan toppmötet mellan EU och USA i november 2011. I en studie för ett år sedan utmålade EU-kommissionen det mest ambitiösa scenariot, som bygger på att tulltarifferna slopas helt och hållet, att så kallade icke-tariffära hinder för varuhandel (bland annat teknisk reglering och sanitära krav på hygien och kvalitet) slopas till 25 procent, att likaså 25 procent av hindren för handeln med tjänster avskaffas och att hälften av den offentliga upphandlingen liberaliseras för det transatlantiska utbytet.
Skulle detta ske uppskattar EU-kommissionen att EU:s BNP ökar med 0,5 procent fram till år 2027 (eller 0,05 procent per år fram till dess – en tämligen marginell förändring). Samma studie har räknat ut att det under samma tidsperiod betyder 545 euro mer per hushåll. Ifall TTIP-avtalet blir mera begränsat, blir även den ekonomiska nyttan på aggregerad nivå marginell. Trots att studien är bristfällig (den ignorerar bland annat den europeiska livsmedelssektorn) och resultaten försumbara, har siffrorna upprepats i offentligheten som en motivering till TTIP-avtalet. Analysen, som är tillgänglig på EU-kommissionens DG Handels hemsida, presenterades av ett ekonomiskt institut i London som huvudsakligen finansieras av finanssektorn.
Harmonisering omöjlig
Forskaren Ferdi de Ville vid Universiteit Gent i Belgien slår hål på resonemanget i EU-studien och konstaterar att alla tidigare försök till koordinering av europeisk och amerikansk reglering har misslyckats. Harmonisering av lagstadgade krav är i praktiken omöjlig. Ifall principen om ömsesidigt godkännande antas, skulle företagen vinna på att tillämpa den lägsta standarden, eftersom det transatlantiska avtalet ändå automatiskt skulle ge tillträde för varor och tjänster både i Europa och USA.
Dynamiken i avtalet skulle då leda till att länderna konkurrerar om att avreglera och instifta lägsta möjliga standard för sin produktion. Det finns ingenting som tyder på att regleringen skulle justeras enligt europeisk standard, trots att EU-kommissionen är den drivande kraften bakom avtalsförhandlingarna. Kommissionen, som endast besitter kompetens ifråga om handelspolitik, har hittills enbart räknat med en större marknad för den europeiska högteknologiindustrin och för europeiska specialprodukter och livsmedel, men inte tacklat frågan om hur de sektorer i näringslivet som förlorar på avtalet kompenseras, eller hur arbetstillfällena som går förlorade kan ersättas. Bland annat organisationen Friends of the Earth Europe har ställt frågan ifall inte kostnaderna som TTIP-avtalet skulle medföra för samhälle och miljö blir betydligt större än vinsten på 0,05 procent per år.
Det finns flera tvivelaktiga omständigheter när det gäller EU-kommissionens information kring avtalet: en är det ständigt upprepade mantrat om tillväxt och jobb (kommissionens informationsavdelning har i ett internt dokument, som läckt till offentligheten, uppmanat till att handelsavtalet i alla lägen ska presenteras som något positivt) och en annan att utkastet till avtalet är hemligt. Klart är att man från USA:s sida kräver vittgående patentskydd och ett vidgande av upphovsrätten, det vill säga ett förstärkt skydd av immaterialrättigheter i likhet med vad som planerades i ACTA-avtalet mot piraktkopiering och varumärkesförfalskning, som förkastades av Europaparlamentet sommaren 2012.
Ny struktur för reglering
Förhandlingarna mellan EU och USA har väckt reaktioner på olika håll. Odelat positivt förhåller sig bara det europeiska industriförbundet Business Europe, med den finländska näringslivsdelegationen EK i kölvattnet. Men också inom det europeiska näringslivet finns det farhågor, liksom bland akademiker, miljöorganisationer och lantbruksproducenter.
Skepsisen gäller EU-kommissionens avsikter med att överhuvudtaget inleda förhandlingarna och framför allt de eftergifter som handelskommissionär Karel De Gucht är villig att göra. Europaparlamentets godkännande krävs för att handelsavtalet skall kunna antas, men parlamentet tar ställning först när avtalstexten föreligger. I det här skedet ifrågasättter parlamentarikerna både USA:s förhandlingsmål och hur ett eventuellt avtal i praktiken skulle tillämpas på delstatsnivå.
Den europeiska konsumentorganisationen BEUC befarar att europeiska miljöstandarder undergrävs då handelsavtalet skulle ge fri tillgång för produkter som inte uppfyller produktionskraven i Europa. Lantbruksorganisationerna befarar konkurrens av importkött, där djuren fötts upp med hormoner, vilket är förbjudet inom EU, och där inte heller samma standard gäller ifråga om djurens välfärd.
En annan farhåga gäller import av klorerat hönskött och livsmedel med betydande kemikalierester, liksom GMO-produkter. Miljöorganisationerna poängterar att till exempel kemikalielagstiftningen betraktas som ett handelshinder och larmar om att TTIP-avtalet skulle urholka miljönormer för bland annat hormonförstörande ämnen och förpackningsmaterial. Däremot föreligger det så gott som ingen analys av handelsavtalets effekter på sociallagstiftningen och hur arbetstagarnas rättigheter ska garanteras. Bland annat det tyska fackförbundet IG Metall har tagit ställning mot TTIP-avtalet, ifall där inte garanteras en hög standard för arbetarskydd, sociallagstiftning och miljöskydd.
I en kolumnn publicerad i The European Social Journal skriver Dean Baker att det transatlantiska avtalet inte handlar om att kapa redan låga tulltariffer; de facto är det frågan om att etablera en ny struktur för reglering, som inte respekterar de normala politiska mekanismerna i varje land. TTIP skulle bli ett sätt att kringgå den demokratiska processen. Ifall de transnationella företagen ges ökat inflytande är det ett rimligt antagande att konsumenters rättigheter beskärs. Baker noterar att den amerikanska mineralindustrin pressar för garantier för utvinningen av skiffergas i Europa, en process som leder till okontrollerade gasutsläpp och förorenar vattenreserverna och jordmånen. Baker befarar att handelsavtalet skulle hämma den ekonomiska tillväxten och tvärtom bli ett hinder för fri handel, främst genom reglerna för patent och upphovsrätt. Den amerikanska läkemedelsindustrin vill ha ett starkare skydd för sina patenterade mediciner, vilket med alla sannolikhet skulle höja priserna och förbjuda parallell generisk produktion. Baker påpekar att inget av de scenarier som hävdar de ekonomiska förtjänsterna med TTIP räknar med de förluster som uppstår till följd av de högre läkemedelspriserna och ett starkare patentskydd. Ett annat mål för USA är liberaliseringen av offentligproducerade tjänster i Europa.
Investerarskydd
TTIP är förutom ett handelsavtal även uttryckligen ett investeringsavtal. Det bygger på principen att investerande företag har rätt att kräva ersättning för potentiell utebliven vinst på grund av lagstiftning och reglering, trots att besluten fattats i demokratisk ordning och trots att företagens förlust kan vara rent hypotetisk. EU och dess medlemsländer är redan bundna till 1 400 avtal där investeringstvister avgörs genom skiljeförfaranden. Enligt avtalet kan nya regler eller politiska beslut i värdlandet tolkas som en indirekt expropriering eller ojämlik behandling av den internationella investeraren, som kan stämma värdstaten inför en skiljenämnd. Skiljedomarna agerar enligt regler stipulerade av skiljedomsinstitut, av vilka de största finns i Washington, London och Wien. Som skiljedomsinstitut agerar även internationella handelskammare, till exempel Stockholms handelskammare.
Skiljeförfarandet kringgår det vanliga rättsväsendet och är en lukrativ och inflytelserik affär för skiljedomarna. I sig är det frågan om juridiskt formulerade övertramp på nationell suveränitet. Ett exempel är den pågående tvisten där energibolaget Vattenfall har stämt tyska staten för regeringens beslut att avveckla kärnkraften.
Organisationen Corporate Europe Observatory, som arbetar för ökad transparens i EU, anlyserar hur europeiska stater till följd av den ekonomiska krisen blivit stämda av privatkapitalbolag och finansspekulatörer, som kräver ersättning för uteblivna statsstöd eller förluster i samband med nationalisering av banker. Tillsammans med Transnational Institute har man räknat ut att investerare kräver EU:s krisländer på över 1,7 miljarder euro i ersättning för åtgärder man tagit för att handskas med den ekonomiska krisen. Tidigare har europeiska länder besparats de här ibland rent godtyckliga stämningarna, som istället drabbat utvecklingsländer, inte minst för att skrupellösa advokatbyråer systematiskt granskar deras lagstiftning och erbjuder sig att driva processer för olika företag. Däremot har till exempel Sverige aldrig varit svarande i en investeringstvist.
Skiljeförfarandena öppnar vägen för en stämningsindustri där politiska beslut kan överklagas till förmån för ett internationellt bolags vinstintresse och där risken består i de direkta kostnader som uppkommer då den offentliga sektorn ska gardera sig mot eventuella stämningar och juridiska konsultationer. Till saken hör att stater alltid är svarande i processen och endast företag kan uppträda som kärande, inte till exempel ett samfund eller en samfällighet.
Investeringsskyddet cementerar de transnationella företagens inflytande. Inför det latenta hotet om en rättstvist avskräcks politiska organ från att fatta beslut som går stick i stäv med potentiella investerares intressen. Införandet av specifika rättigheter för företag att stämma stater för att ha stiftat lagar som syftar till det allmänna bästa, urholkar den politiska beslutsvägen och skapar en illegitim process för prövningen av lagars giltighet. I och med att handelsrelationerna mellan EU och USA är så omfattande skulle också investerarskyddet, ifall det förverkligas, få betydande konsekvenser.
Ett annat element av institutionella dimensioner i TTIP är förslaget till ett så kallat regleringsråd, som skulle ha rätt att pröva all lagstiftning med inverkan på tillämpningen av handelsavtalet i länderna som är parter till avtalet. Det har även föreslagits att regleringsrådet skulle utarbeta detaljerna och tolkningen av TTIP så fort avtalets principer slagits fast – ett förfarande som kan få drastiska följder eftersom vidden av detaljregleringen till exempel inom miljö- och livsmedelssektorn är så omfattande.
Varför?
Det är i det här skedet inte alls givet att det transatlantiska avtalet antas, eller att det sker i den omfattning som planerats. Skiljemannaförfarandet har väckt så mycket kritik att TTIP-förhandlarna tagit en paus och EU-kommissionen kan tvingas retirera.
Det så kallade regleringsrådet kanske inte blir annat än en formalitet, men det europeiska systemet är knappast betjänt av en instans som prövar lagstiftningen med befogenhet att blockera beslut som fattats i demokratisk ordning.
Mycket beror ännu av hur det transatlantiska avtalet utfaller. Ett avslut väntas senast i höst, men hela processen kan stupa på vissa frågor, såsom ursprungsbeteckningarna för mat och dryck där européerna kräver garantier för att bland annat champagne inte ska kunna komma annat än från Champagne eller parmesanost från annat än vissa italienska regioner, något som i sin helhet är ogenomförbart för de amerikanska intressena och obestridligt för EU, vars handelspolitik bygger på regionala specialprodukter. Därför kan dunderavtalet till slut urvattnas till en halvdan politisk utfästelse, men risken är då att den praktiska tillämpningen kan utfalla nästan hur som helst – på gott EU-språk blir det en ”constructive ambiguity”, en tvetydig halvmesyr, som kan utnyttjas för att driva specialintressen och ignorera det allmänna bästa.
Det transatlantiska handels- och investeringspartnerskapet handlar om ett initiativ som tagits i en liten krets och som drivits dogmatiskt av en EU-kommission som har frihandeln som central princip. Det är kommissionsordförande Barrosos sista strid och en manifestering av hans personliga ambition för den transatlantiska agendan, oavsett konsekvenserna.
Anna-Karin Friis
