Den förlamning av FN som skapats av Kinas och Rysslands vetorätt i säkerhetsrådet har fått många att fråga sig om hela organisationen borde slängas på skräphögen. Till dem hör inte Helena Laukko på Finlands FN-förening, som lyfter fram dess fortsatt centrala roll i det globala samfundet.
Det måtte vara ett aprilskämt, var det säkert många som tänkte, då Ryssland den 1 april övertog ordförandeklubban i FN:s säkerhetsråd. Grundad efter andra världskriget av krigets segrarmakter, var Förenta Nationernas uttalade mål att se till att det krigets grymheter aldrig skulle upprepas. Att bevara den globala freden är organisationens främsta uppgift. Kritiken har, föga förvånande, tornat upp sig mot FN – inte bara under konflikten i Ukraina. Under FN:s uppsikt har Ryssland, Kina, och USA spelat stormaktsspel i säkerhetsrådet. Det finns många som hävdar att organisationen misslyckats fullständigt med sin allra mest centrala uppgift, då dess ordförande-land i skrivande stund är inbegripet i ett anfallskrig mot en annan av FN:s medlemmar. Vad behövs då längre FN till överhuvudtaget?
– Jag tycker inte att kritiken är berättigad, men jag förstår den.
Det säger Helena Laukko som är verksamhetsledare vid Finlands FN-förening.
– Förenta Nationerna grundades för att förhindra krig, och det har organisationen inte lyckats med, så såtillvida är kritiken nog träffande.
– Samtidigt måste vi minnas att vi har en alldeles exceptionell situation där ett av FN:s säkerhetsråds fem permanenta medlemsländer brutit mot internationell rätt och organisationens egna stadgar genom att inleda ett anfallskrig mot ett annat land. FN är ett internationellt mellanstatligt samarbetsorgan i vilket Ryssland själv har stor makt och möjlighet att påverka verksamheten, och vi har också sett att användningen av veto-rätten i FN:s säkerhetsråd har ökat markant under det senaste året.
Systemfel
Det finns de som är mer kritiska till FN:s agerande under Ukrainakriget – till exempel FN:s generalsekreterare Antonio Guterres själv, som i säkerhetsrådets möte i april 2022 kallade situationen för ett av de största hoten i historien mot den globala fredens arkitektur.
Då FN grundades 1945 gavs fem länder; Kina, Frankrike, Storbritannien, USA och Sovjetunionen, veto-rätt i säkerhetsrådet. Detta ansågs som en rimlig eftergift för att få med dessa stormakter i fredsalliansen och garantera dess långsiktighet. Men under de senaste decennierna har vetorätten i allt högre grad upplevts som ett grundläggande fel i hela FN-konstruktionen, skriver forskarna Anna Kronlund och Teemu Häkkinen i en analys på bloggen Politiikasta: ”Stormakterna har ändå haft för vana att skjuta ner motioner som strider mot deras intressen. Mot den bakgrunden är det osannolikt att vetorätten avskaffas.”
Även om FN inte kunnat förhindra kriget, har organisationen varit oerhört aktiv och gjort ett avgörande jobb i samband med krisen i Ukraina, säger Laukko.
– Redan dagen efter Rysslands anfall utnämnde FN Amin Awad från Sudan till biträdande generalsekreterare och koordinator för krisen i Ukraina.
FN har också varit en central aktör för att få igång spannmålsexporten från Ukraina.
– Att spannmålsexporten kommit igång är verkligen viktigt, eftersom Ukraina står för en väldigt stor del av till exempel all den spannmål som används för att avhjälpa hungers-nöd. FN lyckades förhandla fram en förlängning på spannmålsavtalet i fjol och nu hoppas vi att det förlängs ytterligare då det nästa gång är uppe till förhandling den 18 maj.
Laukko nämner också till exempel FN:s atomenergiorgan IAEA:s ihärdiga arbete med att etablera en skyddszon kring kärnkraftverket i Zaporizjzja.
Reducerat till krishantering
Inget av det ovanstående, noterar Kronlund och Häkkinen, tar oss närmare en lösning på kriget. FN:s roll i Ukrainakriget har reducerats till krishantering.
Enligt Helena Laukko är det ändå en typ av krishantering som hade varit svår att få till stånd utan FN:s insats. Laukko säger att det är viktigt att minnas att FN är ett organ där alla är med, inklusive Ryssland. Det ger organisationen ett rörelseutrymme som inte många har.
– Det anmärkningsvärda med alla dessa resultat är att de är uppnådda genom förhandlingar. Jag förstår att det finns de som anser att FN borde agera världspolis, men det är inte organisationens roll, och inte heller har FN resurser till det.
En som anser att FN vore bättre utan Ryssland är den inflytelserika franska juristen och aktivisten Colombe Cahen-Salvador, vars organisation Atlas under vårvintern lobbade för att majoriteten av säkerhetsrådets medlemmar skulle bojkotta rådets möten under det ryska ordförandeskapet i april. I en krönika i Politico skriver Cahen–Salvador att en långsiktig lösning skulle vara att stänga ut Ryssland från säkerhetsrådet. Laukko är inte inne på den linjen, och påpekar även att det är osannolikt att Ryssland utestängs från säkerhetsrådet eftersom det skulle kräva att Ryssland själv godkänner beslutet.
– Dessutom är det bra att Ryssland sitter med, så att det åtminstone finns ett forum där alla kan sätta sig ner och diskutera. Fred skapas alltid genom förhandlingar.
Seg institution
Richard Gowan, FN-chef inom Internationella krisgruppen (ICG), konstaterade ändå i ett tal i Geneve- för ett år sedan att FN-rapporten Our Common Agenda visserligen kan uppvisa många framgångar då det gäller till exempel kampen mot klimatförändringen, hybrid-påverkan, etc, men att det är tunnsått med framgångar då det gäller säkerhet, FN:s egentliga kärnområde. Han argumenterar för att problemet är just det dödläge som maktbalansen och vetorätten i säkerhetsrådet skapar. Inte heller ser han ser några realistiska möjligheter för grundläggande reformer av FN.
Helena Laukko anser för sin del inte att FN, trots utmaningarna, spelat ut sin roll inom stormaktsdiplomatin. Hon påminner om att Förenta- Nationerna lyckats agera mer eller mindre normalt i samband med de flesta av världens kriser, ofta enhälligt, trots de slitningar som existerar inom säkerhetsrådet.
På samma linje var Jeffrey Feltman vid Brookings-institutet i ett anförande i Berlin i februari. Feltman listar även de problem som Gowan noterar, men säger att FN visat sig ha varit en betydligt segare institution än han trott. ”Skulle någon för ett år sedan ha bett mig förutspå hur Rysslands attack mot Ukraina skulle påverka FN, skulle jag ha haft fullständigt fel. Jag skulle ha antagit att ett dylikt brott mot internationell lag av en supermakt skulle ha gjort FN totalt irrelevant, som Nationernas förbund på 30-talet”.
Liksom Laukko, konstaterar Feltman att säkerhetsrådet trots det låsta läget har fortsatt arbeta, samarbeta och till och med kommit en bit framåt då det gäller reformer inom FN.
Representationen haltar
Feltman skiftar också synvinkel från säkerhetsrådet till generalförsamlingen, där – något överraskande – endast tre fjärdedelar av medlemmarna fördömt Rysslands attack mot Ukraina. Betyder det att en fjärdedel av FN:s medlemmar anser att Ryssland agerat i enlighet med internationell lag?, frågar sig Feltman. Nejdå, svarar han själv, det här handlar till stor del om proteströster.
Feltman lyfter fram att det faktiskt finns många som anser att Ukrainakriget inte är en ödesfråga för planetens framtid – till exempel för många i Asien, Afrika och Sydamerika framstår Ukrainakriget som en konflikt bland många. Att kriget ändå tar upp så mycket av FN:s tid och energi är enligt dem ytterligare ett bevis på FN:s snedvridna fokus på det globala Nord. Feltman påpekar att den fjärde-del som inte fördömde attacken representerar hälften av jordens befolkning. Det här är inte första gången vi ser detta mönster – ett mönster som Feltman ser som en uppmaning till ett perspektivskifte inom FN. Detta perspektivskifte hör också till de mindre, men betydande, reformer som Richard Gowan, trots sin pessimism, ser som möjliga inom en snar framtid.
Olika förslag för att reformera FN och säkerhetsrådet har diskuterats under de senaste decennierna, och ett konkret steg framåt under Ukrainakriget var ett beslut om att länder som använder sin vetorätt i säkerhetsrådet kan kallas för att förklara sitt veto. Den mest omtalade reformen är ändå ett utökande av säkerhetsrådets medlemmar. Då FN grundades hade organisationen 51 medlemmar, nu är de 193, och speciellt i det globala Syd anser många att dagens säkerhetsråd inte är representativt. Enligt Helena Laukko är det här det mest intressanta reformförslaget just nu, trots att det finns många hinder att ta sig över innan det möjligen kan ros i hamn.
– Det verkar ändå just nu finnas en ganska bred enighet om att det är dags att utöka säkerhetsrådet. Det har framför allt talats om länder i det globala Syd; Afrika, Asien och Stilla havet, men också Latinamerika och Karibien.
Jeffrey Feltman sa i sitt anförande i Berlin att han förstår om folk kan tycka att allt detta är för smått och otillräckligt och inte kommer att ha någon egentlig inverkan på Ukraina-kriget. Men liksom Laukko- konstaterar han att faller FN, faller hela arkitekturen för arbetet för global fred. Det finns ingen organisation som kan ersätta den räckvidd och den diplomatiska kraft som FN besitter – just därför att alla är med vid FN-bordet. Den andra sidan av det myntet är att FN i många frågor kommer att förbli relativt tandlöst. Det blir aldrig perfekt, säger Feltman, och avslutar med ett citat av FN:s legendariske generalsekreterare Dag Hammarskjöld: ”Förenta Nationerna skapades inte för att ta oss till himlen, utan för att rädda oss från helvetet”.
