Under mellankrigstiden fördes i Finland huvudsakligen en ”vit” ekonomisk och socialpolitik – efter inbördeskriget erkändes inte facket som avtalspartner och partier till vänster om socialdemokratin förföljdes och förbjöds. Efter krigen närmade sig Finland Skandinavien och det nordiska välfärdssamhället. Ungefär på 80-talet vändes utvecklingen på nytt och den anglosaxiska modellen började spela en större roll också hos oss. Gudfäder har varit de stora finansinstitutionerna i Washington, OECD i Paris och EU i Bryssel.

Washington Consensus är en sammanfattande beteckning för de direktiv som utvecklingsländer med ekonomiska problem fått av institutioner i Washington: Valutafonden IMF, Världsbanken och USA:s finansdepartement. Uttrycket präglades 1989 av forskaren John Williamson för de krav på låntagarländer speciellt i Latinamerika som tillämpades under 80-talet. Det handlade om budgetdisciplin, skattereform, liberalisering av utrikeshandeln och av utländska investeringar, privatisering av statsföretag m.m.

Dessa krav har Williamson betecknat som ”självklara som äppelpaj”. Men äppelpaj är inte så självklar utanför USA och kraven har väckt kritik i u-länderna och i antiglobaliseringsrörelsen.

Önskemål i samma riktning har riktats också mot andra än u-länder, fast i mindre kategorisk form. Nyliberala idéer spreds till Finland främst via internationella organisationer som IMF, OECD och på senare år också EU och de spreds vidare speciellt av finansministeriet.

Politik via Paris

Också Finlands bank medverkade med en rad seminarier med utländska experter – det första i Korpilampi 1981 – om hur speciellt valutapolitiken kunde liberaliseras. Avregleringen av finansmarknaderna genomfördes sedan åren 1983–85.

För den utländska expertisen stod till stor del OECD, bl.a. genom sina årliga rapporter som manade Finland att genomföra nyliberala reformer. Men fast uppmaningarna kom från OECD:s högkvarter i Paris är det sannolikt att initiativet ofta kom från Helsingfors.

Enligt forskningskoordinatorn för Löntagarnas forskningsanstalt Eero Lehto formulerades direktiven för nedrustningen av välfärdsstaten i OECD:s landrapporter för Finlands del under hela 90-talet mycket rakt på sak. ”I landrapporterna för Sverige har linjen varit mjukare. Orsaken till detta är uppenbarligen att de svenska myndigheterna starkare än de finländska har försvarat den nordiska samhällsmodellen.” Detta bekräftar den misstanke man haft om att rekommendationerna i OECD-rapporterna till stor del härstammar från vårt finansministerium, men får en starkare auktoritet genom OECD:s stämpel. Årsrapporterna från OECD fick länge en stor publicitet och bidrog till att leda Finland in på den ”rätta” vägen.

OECD började sitt arbete för att reformera den offentliga sektorn i medlemsländerna på 80-talet och baserade sig då huvudsakligen på idéer från USA.

New Public Management är läror som inte fått något svenskt namn, utan man talar bara om NPM-rörelsen. (Det är ett irriterande drag att man i många sådana här sammanhang nog i stor skala tar över företeelser men inte ger dem svenska namn – kanske de anses väcka mindre motstånd under sitt amerikanska namn.)

Dessa läror utvecklades i USA under 70-talet och de började tillämpas i större skala i offentliga organisationer där under 80-talet. De har alltså utvecklats i ett nyliberalt klimat i USA och i viss mån också Storbritannien och passar inte så bra ihop med det nordiska välfärdssamhället.
Idén är att i görligaste mån tillämpa affärslivets principer inom den offentliga förvaltningen, vilket innebär att olika myndigheter omvandlats till affärsverk och kanske i följande skede bolagiserats.

Ny grund

Detta har i sin tur inneburit en förskjutning av värdegrunden för den offentliga verksamheten. Laglighet, jämlikhet och tjänstemanna-etik har ersatts av strävan efter bästa resultat i pengar räknat.

I en artikel i post-autistic economics review (som, vilket namnet antyder, ägnar sig åt kritisk nationalekonomisk teori) har Wolfgang Drechsler, som 1993–2006 verkade som professor i Tartu, skrivit om NPM:s ”uppgång och fall”. För Finlands del verkar nog fallet låta vänta på sig. Han sammanfattar NPM såhär:

”NPM innebär en överföring av affärs- och marknadsprinciper samt företagsledningstekniker från den privata till den offentliga sektorn. Målet är därför en bantad, nedskuren, minimal stat där varje offentlig verksamhet minskat och om den överhuvudtaget längre förekommer sker den enligt affärslivets effektivitetsprinciper. NPM utgår från föreställningen att all mänsklig verksamhet alltid utgår från det egna intresset och, specifikt, från vinstmaximering.”

”NPM kommer från den anglosaxiska världen och de internationella finansinstitutionerna, som Världsbanken och IMF, har starkt drivit på den. NPM härstammar från 80-talet med dess dominans för nyliberala regeringar (speciellt Thatcher och Reagan) och vad som uppfattades som välfärdsstatens kris, men blomstrade speciellt i början av 90-talet.”

En stor del av det som den offentliga sektorn ägnat sig åt har skötts av den just för att man inte kan göra vinst på det. Därför är det inte någon vits att privatisera dessa områden, anser Drechsler.

Tankemässigt återgår NPM på gamla tayloristiska principer från början av 1900-talet där allt kan kvantifieras och utgångspunkten är homo oeconomicus, medan etik och andra värderingar föses åt sidan. Rationalisering av verksamheten, t.ex. genom löpandebandprincipen, kan på sina håll spara pengar.

På hälsovårdens område har t.ex. Tekniska högskolans Paul Lillrank, med erfarenheter från rationaliseringsverksamheten i den japanska industrin, föreslagit förändringar för att öka effektiviteten. Antagligen är en del av dem vettiga, men det finns också en risk för att man kör över personalens yrkesetik, påpekar Patomäki. Nu innebar ju avtalsuppgörelsen för Tehy att en del av lönehöjningarna bands till ökad effektivitet, vilket innebär att frågan kommer att bli högst aktuell under de närmaste åren.

Sailas suttit
sedan 1995

Heikki Patomäki konstaterar i sin bok Uusliberalismi Suomessa att man åtminstone på skämt kan säga att vi redan har den femte regeringen Raimo Sailas. Denne verkade under Esko Ahos regering som budgetchef i finansministeriets budgetavdelning och sedan 1995 har han varit ministeriets statssekreterare. Medan ministrar kommit och gått har Sailas suttit på sin post och stärkt sitt ministeriums kontroll, både genom strukturella reformer och enstaka åtgärder.

Han satte sig i skräck hos både andra ministerier och allmänheten genom sin berömda lista över nedskärningar år 1992. Och listan utgjorde inget tomt hot – en stor del av stöden och förmånerna på den drogs in.

Men utvecklingen hade inletts långt tidigare. En stor del av idéerna kommer från gamla Kadettskolan i Munksnäs där Statens utbildningscentral, senare Statens utvecklingscentral, senare Centralen för förvaltningsutveckling verkat sedan 1975. Verksamheten är numera bolagiserad som HAUS kehittämiskeskus Oy.

Men Sailas har nog klarat sig o ckså utan konsulthjälp från det egna huset. Åtminstone verkar det som om idén att slå ihop Tekniska högskolan, finska Hanken och Konstindustriella högskolan till ett ”topp-universitet” är helt hans egen. Konventionellt sett ligger området ju utanför hans revir, men hans itnställning är väl att revirgränser inte gäller honom.

Samtidigt utvidgar han formellt sina revirgränser – exempelvis överfördes frågorna kring kommunstrukturen (den största aktuella reformen i landet) i höstas till finansministeriet. Som tröst fick inrikesministeriet överta också den del av invandrarfrågorna som tidigare skötts av arbetsministeriet, som till övriga delar slukades upp av handels- och industriministeriet. Förändringarna speglar värderingar som åtminstone inte strider mot Sailas’ och man kan misstänka att han har sin del i dem.

Sailas’ främsta sekundant Erkki Virtanen på HIM fortsätter som kanslichef vid nya arbets- och näringslivsministeriet, vilket innebär att duon har ett ännu starkare grepp om statsförvaltningen och den ekonomiska politiken. (Det har sagts att arbetsministeriet måste slaktas eftersom det alltför starkt präglades av socialdemokratiska värderingar.)

En av de metoder finansministeriet tagit i bruk för att underlätta sin styrning är rambudgeteringen, som togs i bruk i början av 1990-talet, där utgiftsramar uppställs på högsta nivå för ministerierna och för kommunernas verksamhetsområden. Den närmare fördelningen av anslagen sker på lägre nivå.

Andra instrument är resultatstyrning och som ett led i den resultatavlöning. Det är reformer som inneburit utgifter i pengar för konsulter och i tid för institutionsledare som fått i uppgift att skapa rättvisa kriterier. Patomäki råkade själv som dåvarande prefekt för institutionen för statslära vid Helsingfors universitet ut för detta, men startade en proteströrelse mot reformen och avgick som prefekt.

En grupp rätts- och samhällsvetare anförde klagomål hos justitieombudsmannen över resultatstyrningen, som man ansåg kränkte universitetens av grundlagen skyddade självstyre och vetenskapens frihet. JO medgav att de följder som förutspåddes i klagomålet skulle strida mot grundlagen, men avvisade det eftersom dessa följder ännu inte empiriskt kunde påvisas. Kommer JO att så småningom kolla in empirin? (Universiteten är tydliga exempel på hur illa det kan gå när finansministeriet inför sina nyliberala idéer och vi ska senare återkomma till dem.)

Ytterligare ett instrument är statens produktivitetsprogram, som finansministeriet drev igenom under den föregående regeringen och skärpte under den nuvarande regeringen, så att över 14 000 personarbetsår ska bort fram till år 2011. Fem ministerier har dock vägrat att för egen del skära bort fler jobb än vad som avtalades inom föregående regering. Ett av dem är justitieministeriet som betecknar finansministeriets agerande som ett hot mot rättssäkerheten. Ministeriet anser att man i stället kunde avstå från onödiga strategier, rapporter och berättelser. Fångvårdsväsendet svarar på kravet att privatisera fångbespisningen att det skulle bli dyrare än nuvarande system – ett exempel på att det ofta handlar om ideologiska krav, inte om att spara statens pengar.

Också Åbo akademi har vägrat sparka folk i enlighet med produktivitetsprogrammet. Kanske motståndet mot finansministeriets framfart håller på att hårdna inom den offentliga sektorn?
Peter Lodenius

---

Heikki Patomäki: Uusliberalismi Suomessa. Lyhyt historia ja tulevaisuuden vaihtoehdot. WSOY 2008, 282 s.