Välfärden – från uppbyggnad till nedmontering

De efterkrigstida regeringsprogrammen vittnar om stora skillnader i hur mycket välfärdsstaten poängterats under olika perioder. Paavo Lipponens andra regering (1999) kan läsas som höjdpunkten av välfärdsengagemang, medan Jyrki Katainens sexpackregering (2011) via kompromisser landade i att betona existerande välfärdspolitiska institutioner. Den sittande regeringens program ger uttryck för ett utpräglat företagstänk och nya element av populistisk diskurs. Tillsammans vittnar de här tre programmen om en betydande, politiskt driven, institutionell förändring i det samtida finländska välfärdssamhället.

I studien ”Declaring, shepherding, managing: The welfare state ethos in Finnish government programmes, 1950-2015” undersökte jag tillsammans med Marjukka Monni och Anna Alanko hur finländska regeringsprogram artikulerat idéer om välfärdsstaten från 1950-talet till idag. Programmen kan grupperas i tre epoker. I den första talar man om de principer och tjänster som uppbyggnaden av välfärden inbegriper. I den andra perioden utvecklas välfärden som idé och den institutionella logiken synkroniseras och effektiveras. I den sista perioden blir programmen långa och detaljerade, och mot slutet av denna period slutar välfärdsstaten att figurera som målsättning. Sipiläs program från 2015 utgör en helt egen kategori. Programmet antar ett nytt kortare format, som kan tolkas som mer vagt och toppstyrt.

I Esping-Andersens (1990) klassiska indelning av välfärdsstatsmodeller kännetecknar vissa värdeprioriteringar den nordiska varianten, eller den socialdemokratiska som den också kallas för. Modellen inbegriper bland annat en universellt omfattande solidaritet: det att man är medborgare eller behövande är nog för att kunna ta del av samhällets inkomstöverföringar och tjänster. Tanken är att alla löper samma risk att drabbas av motgångar och att de kollektiva resurserna därför skall var lika tillgängliga för alla.

Det speciella med det nordiska systemet är att de här principerna och idealen finns inbyggda i samhällets konstitution och institutioner, som till exempel i social- och hälsovård, i skolsystem och i omsorg om barn och äldre. De här strukturerna måste ständigt uppehållas genom politisk vilja och handling. Den politiska diskursen spelar en viktig roll och de finländska regeringsprogrammen utgör en indikator på hur landets utveckling visioneras av den högsta politiska ledningen. Regeringsprogrammens inneboende retorik har i forskningen visat stor potential för institutionell förändring.

Välfärdsforskare har, speciellt sedan 1990-talet och Paul Piersons omtalade bok Dismantling the welfare state. Reagan, Thatcher and the politics of retrenchment (1994) kommit att flytta sitt fokus från att kategorisera välfärdssystem till att undersöka hur nedmonteringen av välfärdssystem har gått till. Den allra senaste utvecklingen i välfärdsstatligt styre är ofta skildrad som en ideologiskt styrd bred implementering av politik som försvagar statens förpliktelser till sina medborgare. I Finland daterar man ofta ett paradigmskifte till recessionen och Esko Ahos regering (1991-1995). Heikki Hiilamo har kallat politiken efter den här recessionen för en ”permanent åtstramningspolitik”.

Välfärden förhandlas

Globalt sett kan man säga att trycket på att göra den offentliga sektorn ekonomiskt mer hållbar nådde rekordintensitet i alla välfärdsländer efter den ekonomiska krisen 2008. I vissa fall kan man säga att den sparpolitik som förts äventyrar statens syfte, mandat och  ansvarsskyldighet i förhållande till medborgarna. Hur är det då med de målsättningar som Finlands högsta politiska ledning ställt för sitt arbete under den tidsperiod som vi undersökte? Kan man säga att det också sker förändringar i denna diskurs vid samma tidpunkter som forskningen daterat de innehållsliga förändringarna?

Det är viktigt att minnas att den förändring som skett under senare år är ett resultat av en uttalad vilja att förändra regeringsprogrammens format och syfte. Det uppstod stor frustration efter Katainens sexpackregerings förhandlingar som resulterade i ett synnerligen långt och detaljerat program. I den vevan togs initiativ  till ” OHRA-programmet”. Under den samlingspartistiska regeringen Stubb (2014-2015) utfördes detta utvecklingsprogram för statsstyre. Genom OHRA ville man förändra regeringsprogrammen från breda och detaljerade deklarationer till mer strategiskt hållna styrdokument. En målsättning var att ändra fokus från ”beslut” till ”förändringar”. I programmet tog man upp det problematiska med att regeringsprogrammen blivit så detaljerade och därmed innehöll alltför ”oklara politiska visioner”. OHRA-programmet betonade att regeringens arbete istället skulle framföras i större helheter och att förtydligande av specificeringar skulle göras av regeringen efter hand.  I OHRA föreslogs att den strategiska planeringen skulle kombineras med en handlingsplan och en officiell finansiell kunskapsbaserad plan. Även om Sipiläs regeringsprogram (2015-2019) inte direkt hänvisar till OHRA, visar vår analys att programmet införlivat dess förslag i såväl format som innehåll. De detaljerade programmen fastslog den exekutiva agendan för ministerier och andra välfärdspolitiska institutioner, medan de nya visionära planerna lämnar rum för ad hoc förändring och precisering av förverkligande från den politiska ledningen.

Välfärden byggs upp och effektiveras

De första regeringsprogrammen på 1950- och 1960-talen är korta deklarationer med ambitioner att införa de mest primära stödfunktionerna för ett fungerande samhälle. Förbättringen av levnadsförhållandena för befolkningen på landsbygden presenteras som en viktig välfärdspolitisk målsättning. Till exempel i regeringsprogrammet från år 1959 (Fagerholm) meddelas om åtgärder som skall rationalisera jordbruket och trygga jordbrukarnas levnadsstandard. År 1961 används begreppet rättvis socialpolitik för att beskriva målsättningen att garantera samtliga befolkningsgruppers lika rättigheter, med speciellt fokus på de medborgare som lever under de svåraste ekonomiska och sociala förhållandena.

Ahti Karjalainens (C) program från 1962 är det första som inkluderar ett separat stycke om socialpolitik. Frågor under denna rubrik berör hälsosäkerhet för alla befolkningsgrupper och samhällsklasser. En kärnfråga som lyfts fram är hur arbetstimmar kunde förkortas för att stärka arbetarnas välmående utan att landets konkurrenskraft sjunker. Regeringen uttrycker sitt stöd för fackens 40-timmarsvecka. En gradvis ökning i barnbidrag föreslås och ekonomiska resurser reserveras för byggandet av bostäder för att åtgärda bostadsbristen.

Från slutet av 1960-talet och genom 1970-talet tecknar regeringsprogrammen ner att alla samhällsgrupper ska garanteras rättigheter. I programmen ges den nordiska välfärdsstatens universalistiska värderingar uttryckliga former: kampen mot orättvisor och en grundläggande social trygghet åt alla medborgare garanteras. Utsatta grupper nämns vid namn som särskilt behövande av omsorg och inkludering. 1968 talas det om ”sociala frågor”, 1970 om ”socialpolitik och hälsovård”. I Paasios regeringsprogram från år 1972 nämns grupper som är i behov av stöd: jordbrukare, låg- och medelinkomsttagare, barnfamiljer, ungdomar, löntagare och arbetare.

Kalevi Sorsas socialdemokratiska program sju år senare och Mauno Koivistos program från år 1979 fortsätter på samma detaljerade linje – särskilt utsatta grupper namnges i programmen. Koivistos program slår även fast att arbetet med att bygga en välfärdsstat fortfarande är på hälft.

Under 1980-talet visionerar programmen fortfarande en utveckling av välfärden och dess ombesörjande av grundläggande tjänster, men programmen börjar nu använda verb som speglar ett upprätthållande av redan existerande strukturer och servicenivå, samt förbättring av tillgänglighet av redan etablerade omsorgstjänster. Verben i regeringsprogrammen uttrycks i aktiv form, som exempel kan nämnas Harri Holkeris (1987) samlingspartistiska program med stark socialdemokratisk emfas: ”regeringen förbättrar”, ”regeringen fortsätter” – detta trots att det rörde sig om en statsminister från högern. Uttryckssätten vittnar visserligen om att välfärdsbygget ännu håller på att ta form, men att det nu sker på ett annat sätt än på 1960- och 1970-talen.

Om vi sedan förflyttar oss till 1990-talet ser vi att Lipponens första regering (1995) i sitt program mer detaljerat än någon tidigare regering utmejslar en plan för att utveckla social- och hälsovårdspolitiken samt arbets- och sysselsättningspolitiken. Delvis beror detaljrikedomen på att så många viljor har formulerat programmet; SDP, Samlingspartiet, Vänsterförbundet, de gröna och Sfp. Universalistiska välfärdsvärderingar skiner ändå igenom i hur programmet vill uppnå vissa mål: ”samhället skall garantera basservice för alla befolkningsgrupper. Den offentliga sektorn utgör basen för social- och hälsovårdstjänsterna”. Anmärkningsvärt med dagens hälsovårds- och landskapsdebatt i åtanke är att den privata sektorn och organisationer inom social- och hälsosektorerna samt ”släktingars och närståendes arbete” ännu år 1995 ses som endast ett komplement till den offentliga basen.

Lipponens andra regering (1999) har den mest omfattande socialpolitiska agendan av alla de 42 programmen som vi granskade. Det finns ett helt separat avsnitt om ”social- och hälsovård och arbetslivet”, som inleds så här:

”Utgångspunkten för regeringens socialpolitik är att upprätthålla den nordiska välfärdsstaten. Målet är att utveckla ett samhälle där alla människor garanteras möjligheten att föra sina liv och vara aktiva medborgare./…/ I landets alla delar garanteras social- och hälsovårdstjänsternas kvalitet och tillgänglighet”.

Detaljerade strategier: välfärden tonas ner

Programmet från år 2003, som ursprungligen formulerades av Centerpartiets Anneli Jäätteenmäki innehåller planer på hur man kan integrera och synkronisera politisk utveckling och projekt inom social- och hälsosektorerna. Under den här perioden börjar programmen allt mer betona kommunen som tjänsteproducent. Meningen är att välfärdsstaten i första hand ska styras inom de kommunala strukturerna. Forskning har visat att betoningen av kommunstyret också sammanfaller med en stark New Public Management -diskurs (NPM) från och med slutet av 1990-talet. Men i backspegeln kan man ändå tycka att kommunstyret som tanke huvudsakligen konkretiserades genom någon slags välfärdstänk.

Jyrki Katainens (saml) program för blandregeringen från 2011 visar hur såväl historiska omständigheter som politiskt system har kommit att prägla utformning och innehåll i de finländska regeringsprogrammen. Bakgrunden till denna regeringsbildning var den så kallade ”skrällen” (jytky) – en överraskande stark framgång för populistpartiet Sannfinländarna. Jyrki Katainen hade en krävande uppgift att bilda en regering som skulle motsvara en riksdagsmajoritet men ändå utesluta Sannfinländarna. Resultatet blev den så kallade regnbågsregeringen, eller den ”sexpack” som bestod av Samlingspartiet, Socialdemokraterna, De Gröna, SFP, Kristdemokraterna samt Vänsterförbundet. Det rekordlånga detaljerade programmet (26 737 ord) nämner det nordiska välfärdssamhället under rubriken ”Välfärdspolitik”:

”Välmående medborgare, utbildning, en hög sysselsättningsgrad, ett omfattande utkomstskydd och effektiva social- och hälsovårdstjänster är de grundläggande förutsättningarna för den sociala och ekonomiska hållbarheten i det nordiska välfärdssamhället. Vid utvecklandet av den sociala tryggheten ligger tyngdpunkten på förbättrandet av kvaliteten och tillgången på tjänster och att göra dem effektivare samt på utvecklandet av förmåner så att vars och ens utkomst tryggas. Den sociala tryggheten stärker den sociala gemenskapen och uppmuntrar till att främja den egna välfärden och ta ansvar för sig själv och sina närmaste.”

Ett väldigt kraftigt skifte i regeringsprogrammens innehåll och utformning inträffade år 2015. När centerledaren Juha Sipilä, med bakgrund som företagsledare, svarvar ihop ett regeringsprogram med Samlingspartiet och Sannfinländarna blir resultatet 9 798 ord. Det blir det första regeringsprogram som innehåller flera grafer och tabeller i löpande text och som bär likheter med ett klassiskt företagsmemorandum.

I avdelningen “Välfärd och hälsa” deklarerar regeringsprogrammet:

“Mål på tio års sikt: Finländarna mår bättre och upplever att de klarar sig i olika livsskeden.”

Den här meningen kokar på många sätt ner hela programmets essens: det är en vision över självsäkra, självstyrda medborgare som klarar sig och stöds i sin autonomi och kontroll över sitt eget välbefinnande. Den här bilden skiljer sig från bilden av medborgaren som figurerar i det andra Lipponen-programmet från 1999. Sipilä-regeringens program slår fast att:

”Individer i olika åldrar uppmuntras till att ta ansvar för det egna hälsotillståndet och den egna livsföringen. Det offentliga servicelöftet har fastställts inom ramen för samhällets ekonomiska bärkraft. Det finns större utrymme för fungerande alternativ som utgår från individens personliga livssituation… Alla ska ha möjlighet att göra egna val. Programmet slår i korta punkter fast vad regeringen tänkt göra:

”– Ett nationellt program för att främja psykisk hälsa och förebygga ensamhet ska inledas.

– Rehabiliteringsprogrammet ska få en fullständig översyn.

– Ensamståendes ställning i samhället ska utredas.

– Missbrukarrehabiliteringen ska bli mer verkningsfull.”

Det är anmärkningsvärt att programskribenterna inte någonstans konkretiserar hur dessa målsättningar ska uppnås. Ingenstans finns en redogörelse för hur det är tänkt att målen ska förverkligas inom ramen för välfärdens institutioner, såsom är fallet i Katainens program från 2011.   Aktörer och instanser är iögonfallande frånvarande i jämförelse med program som skrivits av regeringsprogram som var i händerna på politikerproffs som var tvungna att förhandla med olika partier.

Trots att det finns löften om bättre hemservice för äldre och om en förbättring av levnadsförhållanden för flera grupper så finns det inte någon färdplan för hur regeringen vill uppnå målen. Ett exempel på ett sådant löfte är meningen om att ”Samhörigheten och sammanhållningen mellan generationerna ska förbättras”. Däremot är det övertydligt att denna regering lånat sin ledarskapsstrategi från OHRA.

De universalistiska lösningarna för ett nordiskt välfärdssamhälle har nu skjutits åt sidan till förmån för ett samhälle av autonoma och upplysta medborgare. Sipilä-erans regeringsprogram ger utrymme för flexibel toppstyrd handling. Eftersom programmet inte konkretiserar sina mål låser man sig inte vid några detaljer. Institutionella roller och verkställande styre utesluts och spelplan öppnas för ett framtida flexibelt beslutsfattande.

Koalitioner som garant för välfärd

En av de slutsatser vi drar i vår analys är att de breda regeringskoalitionerna i Finland kan sägas ha tvingat den politiska diskursen att formulera sina program inom ramen för existerande välfärdsinstitutioner. I Esko Ahos program från början av 1990-talet finner vi fortfarande ett heltäckande välfärdsetos, medan det för första gången försvunnit helt i och med Alexanders Stubbs korta deklaration.

Från 1950 till idag har synen på välfärdsstatens roll förskjutits på ett dramatiskt sätt. Av historiska orsaker såg regeringar förr det som självklart att bygga ut sociala- och hälsotjänster för alla. När de ännu mellan 1960 och 1980-talet siktade på att bygga ett system som kollektivt lyfter upp social- och hälsoproblem genom att institutionalisera universalismens, jämställdhetens och inkluderingens målsättningar, så har den finländska regeringen idag ett budskap som säger ”vi har andra, till exempel ekonomiska problem; låt oss förvalta systemet på ett bättre sätt så att vi har råd med det.” Medborgaren är fri att välja själv, leveransen av service skall decentraliseras och regeringarna skalar aktivt bort lager av byråkrati. En lärdom för social- och hälsovårdsreformen är kanske att finländarna är vana vid att politiken är förankrad i systemlogik. Det finska folket litar på att offentliga system fungerar för att de är uttänkta inte bara ur ett effektiveringsperspektiv, utan också på ett principiellt plan inom ramen för den nordiska välfärdsmodellen. N

Text Matilda Hellman
Skribenten är docent vid Statsvetenskapliga fakulteten vid Helsingfors universitet.

 

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *